Høringssvar fra LDO: Forslag til endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger i kapittel 11 i folketrygdloven

 

Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) viser til forslag til endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger i kapittel 11 i folketrygdloven.

Ombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunn av bla. nedsatt funksjonsevne.  Ombudet har også tilsynsansvar med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs diskrimineringskonvensjoner, deriblant FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

 

Oppsummering

Ombudet er særdeles fornøyd med forslaget om å oppheve karensperioden, men vi mener at stønadsperioden, ikke skal begrenses til tre år. Vi mener primært at stønadsperioden skal uten tidsbegrensning automatisk videreføres for alle til arbeidsevne og uføregrad er avklart.

Om departementet likevel mener den ordinære stønadsperioden må ha en makstid, mener vi den må være på minimum fire år og da med en mulighet for å videreføre ordningen på ubestemt tid til avklaring foreligger – uavhengig av årsaken til at tiltak er stanset opp eller blitt forsinket under prosessen.

Det kan være mange årsaker til at avklaring ikke er ferdig utredet etter tre (fire) år. Det kan derfor ikke bare være medisinske årsaker som skal være legitime grunner for å kunne forlenge stønadsperioden.

Ombudet mener formålet må være at alle får avklart sin situasjon; kommer i arbeid og /eller får innvilget uføretrygd raskest mulig. Dette gjennom en tett og god kommunikasjon og samarbeid mellom veileder, mottager av stønaden og vedkommendes behandlende lege eller fastlege slik at avklaringen baserer seg på en individuell vurdering.

Ombudet ser fram til en evaluering av ordningen med arbeidsavklaringsstønad og hvordan Arbeids- og velferdsetaten følger opp brukere av ordningen. Vi er spesielt opptatt av at arbeidslinjen ikke må representere en terskel for den uføretrygden mange er helt avhengig av.[1]

 

Tidsbestemmelse for arbeidsavklaringsperioden

I utgangspunktet bør en avklaring om uføregrad og arbeidsevne kunne utredes relativt raskt, men ombudet er kjent med gjennom henvendelser til oss og fra media at for noen tar avklaringen svært lang tid. Årsakene til dette kan være mange. Noen har et komplisert sykdomsbilde, helse som varierer fra dag til dag, at helsen endres under avklaringsperioden eller stønadsmottageren er under behandling. Andre kan være i et utdanningsløp eller i andre tiltak som av forskjellige grunner startet opp sent eller tar lenger tid enn maksperioden for arbeidsavklaring.

Noen opplever en uthalende, ressurskrevende prosess med uhensiktsmessige tiltak og opplever å bli mistenkeliggjort, og at det tar uforholdsmessig lang tid å overbevise om at arbeidsevnen faktisk er redusert eller fraværende.^[2], [3], [4], [5]

Mange kan utvilsomt slippe unødvendige utmattende aktivitetstiltak, og overprøving av stadig nye og perifere saksbehandlere, men det er også svært bekymringsfullt om noen må forlate ordningen uten en tilfredsstillende avklaring slik som er tilfelle i dag.[6], [7]

Alle mottagere må ha en avbruddsfri, tidsubegrenset inntektssikring den tid det tar før en avklaring foreligger.

Det er i dagens lovverk strenge vilkår for rett til arbeidsavklaringsstønad gjennom krav til meldeplikt, aktivitetsplikt og sanksjoner ved fravær, så faren for misbruk av ordningen er minimal ved god oppfølging.

 

Krav til at årsaksforholdene ved forlengelse skal være sykdom eller skade

Det er saklig at formålet med arbeidsavklaringsstønad er å sikre inntekt for et medlem som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått nedsatt arbeidsevne – mens denne avklares. I utgangspunktet mener ombudet at mottager av stønaden ikke skal behøve å søke om ny periode, men være i ordningen til en avklaring foreligger. Ombudet mener at dagens praksis som krever at hovedårsaken til at medlemmets arbeidsevne ikke er avklart etter tre år og kan innvilges en ny periode, også i hovedsak skal være sykdom eller skade, er et urimelig krav.   

Årsakene til behov for et forlenget avklaringsløp kan være mange; noen er nevnt over, andre grunner kan være personlige forhold som omsorgsoppgaver, flytting, eller samlivsbrudd.

Det er også et spørsmål om hvem som skal ha kompetanse og kunne avgjøre om stønadsmottageren fyller kriteriene for videreføring av ordningen. Det kan synes som fastlegen som kjenner sykdomsbildet best ikke i tilstrekkelig grad lyttes til, men at avgjørelser tas av rådgivende leger i NAV som ikke kjenner vedkommendes sykdomsbilde eller livssituasjon.[8], [9]

Ombudet mener det er svært uheldig at avgjørelser med store implikasjoner for mottageren kan tas på feilaktig grunnlag uten tilstrekkelig kompetanse, mangel på kommunikasjon og derfor heller ikke er basert på en individuell vurdering av vedkommende -og dennes unike livssituasjon.[10]

 

Om unntaksbestemmelser for videreføring av ordningen etter tre år.

Mottakere av arbeidsavklaringsstønad er en svært sammensatt gruppe og det kan være mange grunner til at en avklaringsperiode varer over lang tid. Departementet skriver at behandling av søknad om ny rett er ressurskrevende for etaten, noe ombudet mener  taler for en tidsubestemt ordning. Om det likevel legges opp til en maks tid for ordinær periode og med mulighet for en forlengelse, bør den første perioden kunne vare opp til fire år og forlengelsesperioden ikke begrenses til to år.

 

Det er ombudets erfaring at mange ikke får den oppfølging eller forlengelse de har behov for i dag. Vi tror derfor ikke at alle de som har behov, automatisk vil få ny rett til arbeidsavklaringsstønad når karensperioden avvikles. Om stønadsperioden må fornyes etter fire år, mener ombudet at dagens unntaksbestemmelser bør utvides og forenkles.

I tillegg til dagens unntaksbestemmelser inkludert unntak for ventetid (som er forventet å tre i kraft juli 2022) og forslag til ny bestemmelse som fokuserer på arbeidsmuligheter for de med høyere arbeidsevne enn 50 prosent, bør også personlige, sosiale, og relasjonelle forhold som angår mottagerens privatliv og forhold mellom etat, behandlende lege og mottager inkluderes. En evaluering med involvering av tidligere brukere av ordningen vil kunne avklare hvilke forhold som vil være relevante i en eventuell unntaksbestemmelse.

Vi mener også at ved et tett og godt samarbeid mellom mottager og veileder som ombudet mener må etterstrebes, vil årsakene være kjente for veileder og saksbehandlingen kunne foregå betraktelig enklere enn i dag.

Målet for ordningen må være en individuelt tilpasset, hensiktsmessig avklaring om arbeidsevne og uføregrad – med best mulig livskvalitet og en forutsigbar og trygg inntekt for stønadsmottageren.

 

Evaluering av ordningen med arbeidsavklaringsstønad

Ombudet ser fram til en grundig evaluering av Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av mottakere av arbeidsavklaringspenger og hvordan ordningen og systemet fungerer.

En slik evaluering vil kunne se nærmere på bla.

• Hvordan avklaringsprosessen kan utføres mindre ressurskrevende, mer hensiktsmessig og sømløst spesielt for de som utvilsomt har liten restarbeidsevne og vil få en best livskvalitet med uføretrygd. Jfr. at arbeidslinjen må tones ned for mange mottagere.
• Hvordan bedre rutiner for kommunikasjon og samarbeid mellom veileder, behandler og vedkommende mottager slik at avklaringen baseres på en individuell vurdering av mottagerens unike situasjon
• Hvorvidt dagens praksis gir uintenderte kjønnsforskjeller (f.eks. hvordan typiske kvinnesykdommer behandles, om det tas hensyn til forhold som omsorgsoppgaver som ofte kvinner innehar etc.)
• Hvordan etaten og rutiner kan organiseres for et tettere samarbeid mellom avdelinger som avklarer arbeidsevne og som innvilger uføretrygd slik at man unngår avbrudd i inntekt
• Hvorvidt en søker i utgangspunktet må ha en arbeidsevne som er nedsatt med minst 50 prosent.
• Hvorvidt ordningen har fungert etter hensikten som en god erstatning for f.eks. yrkesrettet attføring mht. utdanningsmuligheter.

 

Vi anbefaler også at evalueringen ser hen til kritikk og anbefalinger fra Riksrevisjonens undersøkelse av årsaker til lang saksbehandlingstid i klage- og ankesaksbehandlingen i NAV og Trygderetten[11]

 

Ombudet forutsetter, med henvisning til CRPD artikkel 4.3 at representanter som er godt kjent med og selv har benyttet ordningen blir involvert i en evaluering. Det er nærliggende å anbefale at bl.a. representanter fra AAP-aksjonen er godt representert i et slikt utvalg.

 

Vennlig hilsen

 

Mariette Lobo

fungerende avdelingsleder

                                                                                        Eli Knøsen

                                                                                        fagdirektør

 

[1] Julia Köhler-Olsen, professor i rettsvitenskap, OsloMet: La oss snakke om tillit. https://www.dagsavisen.no/debatt/2022/01/25/la-oss-snakke-om-tillit/

[2] NRK podkast: Ingrid Djupskås har i 6 år har kjempet mot Nav for å bli delvis ufør. En mengde saksbehandlere har overprøvd både lokal saksbehandler, fastlege, spesialisthelsetjenesten og vedkommende selv. Saksbehandlingen baserer seg på å være portvakter fremfor å ta hensyn til livskvalitet og berettiget uføretrygd.

[3] Trygderettsadvokat slår alarm om NAVs overprøving av legeerklæringer https://aap-aksjonen.no/trygderettsadvokat-slar-alarm/?fbclid=IwAR3ogb6EEDzWpvi3DgBm4u_d2ufacWuMsmeNs2xLQN3TuTPDHE-Nt_LmhR0

[4] Fellesorganisasjonen: SIER NAV MÅ UTVISE TILLIT

 https://klassekampen.no/utgave/2022-02-18/sier-nav-ma-utvise-tillit/vPvb?fbclid=IwAR0ta8s-amdDoM9wkbUUCmkL0_wY9fqHBD-V6Kg5CJbfQv47jB1Q2jnySCU

[5] AAP- Aksjonen: https://www.facebook.com/groups/aapaksjonen

[6] Trygderettsadvokat slår alarm om NAVs overprøving av legeerklæringer https://aap-aksjonen.no/trygderettsadvokat-slar-alarm/?fbclid=IwAR3ogb6EEDzWpvi3DgBm4u_d2ufacWuMsmeNs2xLQN3TuTPDHE-Nt_LmhR0

[7] NTNU Samfunnsforskning (2019)

Unge med funksjonsnedsettelser i lange forløp på NAV

https://doi.org/10.18261/issn.1504-7989-2019-04-02

 

[8] https://www.ffo.no/aktuelt2/2019/nav-moter-ikke-pasienter-og-fastleger-pa-en-skikkelig-mate/

[9] https://www.dagsavisen.no/nyheter/innenriks/2019/03/20/hardt-ut-mot-aap-innstrammingen-vi-snakker-om-fortvilte-og-desperate-mennesker/

[10] Rapporten Blindsonen (NOU 2020: 9) konkluderte med at mangel på de fire k-ene, kompetanse, kapasitet, kommunikasjon og kritisk tenkning, var årsaken. 

[11] Riksrevisjonen Dokument 3:8 (2020–2021) https://www.riksrevisjonen.no/globalassets/rapporter/no-2020-2021/arsaker-til-lang-saksbehandlingstid-i-klage--og-ankesaksbehandlingen-i-nav-og-trygderetten.pdf