Gaten brøytes når det er kommet 5 cm snø, og fortau når det er 3 cm snø. Ombudet oppfordret likevel kommunen til å gjennomføre et vintervedlikehold kommende vinter, som gjør at flest mulig kan ferdes i Oslos gater.

Saksnummer: 10/81
Dato: 22. november 2010
Lov: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9.

SPØRSMÅL OM UNIVERSELL UTFORMING AV GATE I OSLO VINTERSTID

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til klage av 14. januar 2010.

Klager mener Samferdselsetaten i Oslo kommunes (Samferdselsetaten) vintervedlikehold vinteren 2009/2010 er i strid med kravet til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9. Klager viser særlig til at snøryddingen i Stolmakergata i Oslo var for dårlig sist vinter.

Ombudet har vurdert saken, og konkluderer med at Samferdselsetaten i Oslo gjennom sine retningslinjer for snørydding ikke bryter plikten til å sikre universell utforming av gatene i Oslo, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 tredje ledd.

Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse kan bringes inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnden innen tre uker fra det tidspunkt Samferdselsetaten mottar ombudets brev, se vedlagte orientering.

Sakens bakgrunn

Vinteren 2009/2010 snødde det mye i Oslo. Samferdselsetaten har ansvar for de fleste fortau og gater i Oslo. Dette gjelder også gater og fortau på Grünerløkka, som denne klagen omhandler.  Snø kan fjernes fra gatene ved flere metoder. En metode er snøbrøyting. Med dette menes at bil eller traktor skyver snøen til side med plog. Snøbrøytingen kan føre til at det blir liggende igjen brøytekanter og snøhauger. Bortkjøring av snøen, kan starte etter at selve brøytingen er ferdig. Et alternativ til snøbrøyting er at gatene kostes og saltes.

Samferdselsetaten har valgt snøbrøyting og bortkjøring av snø som snøfjerningsmetode på Grünerløkka. Kosting og salting blir bare brukt på innfartsårer til sentrum som har størst pågang av gående.

Klager hevder Samferdselsetaten i Oslo kommune bryter plikten til universell utforming grunnet mangelfull snøbrøyting vinteren 2009/2010. Hun viser til at hun store deler av vinteren ikke hadde mulighet til å handle mat og klær grunnet manglende snøbrøyting i gatene og på fortau på Grünerløkka. Klager hevder at gaten hun bor i, ikke ble brøytet i det hele tatt, og at det var umulig å ta seg frem enkelte steder. Klager er klar over 5 cm-regelen når det gjelder brøyting, men hevder det var mye mer enn 5 cm snø i gatene. Videre sier hun at hun ikke er så opptatt av bortkjøringen av snøen. Hun har behov for  en 60 cm bred sti uten for mye snø for å komme seg frem.

Hun opplyser videre at flere av leilighetene i området er klausulert for funksjonshemmede, og at dette gjør snøbrøyting om vinteren enda viktigere. Hun viser til at hun har tatt problemet opp med Oslo vei, men at Oslo vei ikke er intressert i å brøyte gaten selv om det bor mange rullestolbrukere der.

Samferdselsetaten i Oslo kommune (Samferdselsetaten) viser i sin redegjørelse til at det er mange aktører som er ansvarlig for vintervedlikehold i Oslo. Etaten har ansvar for de fleste fortau og gater i byen.

Samferdselsetaten erkjenner at den brøytingen som ble utført i julen 2009 ikke holdt den standard den skulle. Etaten presiserer imidlertid at det til tider må påregnes redusert fremkommelighet i Oslo fordi Norge er et vinterland.

Samferdselsetaten påpeker at den aktuelle gaten på Grünerløkka brøytes på lik linje med alle andre kommunale gater og veier i Oslo. Samferdselsetaten viser til at brøyting og bortkjøring av snø er to forskjellige ting. Etaten hevder den aktuelle gaten ble brøytet flere ganger i den perioden klager viser til. Gaten ble brøytet 10 ganger, og fortauene 20 ganger vinteren 2009/2010. Gaten brøytes som boligvei. Dette betyr at gaten skal brøytes når det har kommet 5 cm snø, mens fortau skal brøytes når det har kommet 3 cm snø.

Etaten viser til  at det på klagetidspunktet ikke var kjørt bort snø. Bortkjøring av snøen skjedde 27. januar 2010.

Videre viser etaten til vinterdriften generelt, og retningslinjer for kommunalt hold for vinterdrift av kommunale veier, gater og fortau, vedtatt i bystyret 1994. Etaten har helårige drifts- og vedlikeholdskontrakter for det offentlige veinettet i Oslo. Disse kontraktene inneholder klausuler  om brøyting og strøing. Der er det beskrevet når det skal brøytes, hvor lang tid det skal ta, og når det skal strøs. Samferdselsetatens kontrollavdeling tar stikkprøver der  de kontrollere at arbeidet som gjøres er i tråd med kontraktene. Etaten har også utarbeidet en serviceerklæring, som forteller publikum hva de kan forvente seg av etaten når det gjelder vinterdrift.

Etaten mener at de ved å sette kravet til brøyting av fortau på 3 cm på et av byens mest benyttede fortau, har tatt hensyn til fremkommelighet på fortau, som er like godt som det som tilbys biltrafikken. Etaten mener det vil være uforholdsmessig byrdefullt for kommunen  å gjennomføre snøfjerningen på andre måter, som kosting og salting av alle fortau eller bortkjøring av snø. Med disse løsningene, ville det ta mye lengre tid å brøyte gjennom veinettet noe som også ville føre til store ulemper for Oslos befolkning. Dersom alle fortauer i de sentrumsnære bydelene skulle kostes etter snøfall, ville kostnadene bli urimelig høye. Etaten viser til at i dag ligger kostnadene på kosting av 1 km fortau på 3996 kroner. I de sentrumsnære bydelene er det 389 fortau. Totalkostnad for en runde kosting ville da blitt 1, 5 millioner kroner, og totalkostnader for alle fortau ville blitt 70 millioner. For hele vintersesongen ville kostnaden blitt 154 millioner. Vinterbudsjett er på 87 millioner kroner. Bortkjøring av snø i alle gater i Oslo er anslått å koste rundt 50 millioner per gang, med utgangspunkt i et snøfall på 20 cm. Et slikt arbeid vil også ta 8 uker å fullføre hver gang.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 3.

Denne saken reiser spørsmål om virksomheters plikt til å sikre universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9. Offentlige og private virksomheter som brukes av allmennheten har en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Gjennom fysisk tilrettelegging skal flest mulig få tilgang til virksomhetens lokaler. Det er i utgangspunktet i strid med bestemmelsen at det lages egne innganger, områder eller lignende for bestemte grupper.

Plikten til universell utforming faller bort dersom virksomheten sannsynliggjør at gjennomføringen av tiltakene er en uforholdsmessig byrde for virksomheten, se § 9 tredje ledd. Ved den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen vil den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen måtte veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen medfører. Lovgiver har bestemt at det særlig skal legges vekt på:

1. tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer (nytte vs kostnad)
2. om virksomhetens funksjon er av offentlig art
3. de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen
4. virksomhetens ressurser
5. sikkerhetsmessige hensyn
6. vernehensyn

Selv om det er en uforholdsmessig byrde å sikre universell utforming, kan ikke virksomheten unnlate å gjøre noe. Virksomheten må uansett sikre best mulig tilgjengelighet til virksomheten innefor de rammer som ikke er uforholdsmessig.

Ombudets vurdering

Samferdselsetaten i Oslo kommune er en virksomhet som har plikt til å sikre at hovedløsninger i virksomheten er universelt utformet etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9. Vegene og fortauene i Oslo er en slik hovedløsning. Etaten skal legge til rette de delene av virksomheten som blir brukt av allmennheten (befolkningen i en kommune), på en slik måte at flest mulig, uavhengig av egne forutsetninger, kan ta seg frem på fortau, veger og offentlige plasser. Plikten til universell utforming omfatter helt klart å gjøre offentlige fortau og veger tilgjengelige, også om vinteren når det kommer mye snø. Dette følger av forarbeidene til loven, jf. Ot.prp. nr 44 (2007-2008) s. 127. Om vinteren forutsetter tilgang til veger og fortau, at disse er ordentlig brøytet.

Er Samferdselsetatens vintervedlikehold i Oslo (Grünerløkka) universelt utformet?
Klager har vist til at gaten hun bor i på Grünerløkka, ikke ble brøytet i det hele tatt, vinteren 2009/2010, og at det var umulig for henne å komme seg ut. Stolmakergata på Grünerløkka, skal i følge henne, kun ha blitt brøytet en gang.

Samferdselsetaten har avvist disse påstandene. Etaten hevder at fortauene i Stolmakergata ble brøytet 20 ganger denne vinteren, mens selve gaten ble brøytet 10 ganger.

Det har ikke blitt framlagt dokumentasjon eller annet bevis om hvor ofte de aktuelle gatene (Stolmakergata og sidegatene) på Grünerløkka ble brøytet vinteren 2009/2010 eller  hvor ofte det ble kjørt bort snø. Ombudet vil således ikke ta stilling til de enkelte påstander om hvor ofte gatene ble brøytet, men vurdere om samferdselsetatens vintervedlikehold i Oslo (Grünerløkka) på generelt grunnlag er i tråd med kravet til UU.

Om vinteren må utgangspunktet for universell utforming være at offentlige myndigheters retningslinjer krever at en brøyter i en slik grad at det er mulig å ta seg frem på gatene og fortauene, uavhengig av funksjonsevne. Kravet til universell utforming er oppfylt når flest mulig kan ta seg fram på fortauene uten bistand fra andre innenfor kostnader som ikke er uforholdsmessige for den som har plikt til å rydde bort snøen.

Snøbrøyting:

Samferdselsetaten har erkjent at den brøytingen som ble gjort i forbindelse med snøfallet julen 2009, ikke holdt den standard den skulle.
Det følger av temaheftet til Statens vegvesen handbok 111 ”Standard for drift og vedlikehold” s. 26-262 at

”… Gang- og sykkelveg og fortau skal være gjennombrøytet innen klokken 0600. Ved snøfall mellom 0600 og 2200 skal brøyting igangsettes når snødybden er 3 cm… Målsettingen for brøytingen er at det aldri skal være mer enn 3 cm løs snø på arealene, de skal være fremkommelige for fotgjengere, og det skal være mulig å trille barnevogn på fortauet/gangbanen i perioden…”

Samferdselsetaten har forklart at Stolmakergata på Grünerløkka brøytes som boligvei. Gaten brøytes når det har kommet 5 cm snø, mens fortau skal brøytes når det har kommet 3 cm.

Ombudet har forståelse for at det kan ha vært vanskelig for rullestolbrukere og personer med nedsatt bevegelseshemmede å ta seg frem på enkelte fortau, og gater på Grünerløkka julen 2009, ettersom vinteren 2009/2010 var ekstremt kald og snørik. Etaten har imidlertid vist til at mangelfull snøbrøyting ble påpekt overfor entreprenørene, og entreprenørene skal ha gjort nødvendige grep for å forhindre at dette skjer igjen. Statens vegvesen anbefaler å brøyte ved tre cm snø, noe Samferdselsetaten gjennomfører for fortauer. Ombudet finner derfor at Samferdselsetaten i Oslo sine rutiner for snøbrøyting er i tråd med kravet til universell utforming.

Bortkjøring av snø:

Samferdselsetaten har redegjort for at arbeidet med bortkjøring av snø ikke er beskrevet med andre retningslinjer enn det som står i kontraktene. Etaten hevder at henvendelser som gjelder fremkommelighet for rullestolbrukere, og snøhauger på HC-plasser blir prioritert, i den grad arbeidet kan foretas umiddelbart. Samferdselsetaten har også erkjent at det på tidspunktet for klagen, ikke var kjørt bort snø fra Stolmakergata. Bortkjøring av snø fra denne gaten, skjedde først 27. januar 2010. Snøhauger/snøranker, som følge av at store mengder snø ikke blir kjørt bort, skaper problemer for rullestolbrukere. Dette var tilfellet i Stolmakergata og gatene rundt, vinteren 2009/2010. Når Samferdselsetaten ikke har faste retningslinjer for hvor ofte snø skal kjøres bort fra de ulike gatene i Oslo, mener ombudet at samferdselsetatens rutiner for bortkjøring av snø ikke er i tråd med den rettslige standarden universell utforming.

Vil krav om bortkjøring av snø fra gatene i Oslo være uforholdsmessig?

Ombudet må vurdere om det vil være en uforholdsmessig byrde å kjøre bort snø hyppigere i Oslos gater. Det er samferdselsetaten som må bevise at det vil være en uforholdsmessig byrde å gjøre gatene og fortauene universelt utformet om vinteren.

I vurderingen av om det er uforholdsmessig å kreve universell utforming, skal det blant annet legges vekt på  effekten av tilretteleggingen, og om virksomheten er av offentlig art. Kostnader ved tiltaket er også et moment i vurderingen.

Denne saken gjelder universell utforming av offentlige veger og fortau på Grünerløkka. Det er viktig at det er mulig for alle, uavhengig av funksjonsevne å kunne ta seg frem i gatene også om vinteren. Det følger av aktivitetsplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at offentlige myndigheter skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme formålet i loven. Når det gjelder snørydding, betyr det at en må kunne kreve at snøen kjøres bort så ofte at også personer med nedsatt funksjonsevne kan ferdes ute om vinteren. Det er viktig å presisere at bedret fremkommelighet vil komme mange funksjonshemmede til gode, og at det også vil bedre fremkommeligheten for mange andre grupper som sliter med å komme seg fram om vinteren.

Samferdselsetaten har imidlertid redegjort for at kollektivtrafikken allerede prioriteres når det gjelder bortkjøring av snø. Snø blir kjørt bort hyppig i gater hvor det er HC-plasser. Etaten viser til at prioritering av enkelte gater er nødvendig, fordi bortkjøring av all snø etter snøfall (en såkalt generalrydning) vil ta meget lang tid, og vil være svært kostbart. Oslo kommune har heller ikke tilstrekkelige depoter for mottak av så mye snø.

Etaten har også lagt frem et kostnadsoverslag som viser at det vil koste 50 millioner kroner å foreta en generalrydning av Oslos gater etter snøfall med utgangspunkt i 20 cm. Etaten hevder på bakgrunn av dette at en slik generalrydning ikke er mulig, og viser til at kommunens vinterbudsjett er på 87 millioner kroner. Ombudet har ikke grunn til å tvile på at dette kostnadsoverslaget stemmer. Ombudet ser også at det vil kunne være svært ressurskrevende å kjøre bort snø fra alle gater i Oslo, ved svært mye snøfall, slik det var vinteren 2009/2010. Ombudet forstår at samferdselsetaten har behov for å prioritere enkelte gater og fortauer i en slik situasjon. Etaten har også redegjort for at alternativ måte for snørydding, som salting og kosting av gatene, vil være svært kostbart. Ombudet legger dette til grunn, og går ikke nærmere inn på dette. På bakgrunn av dette finner ombudet at det vil være en uforholdsmessig byrde å kreve at Samferdselsetaten gjennomfører bortkjøring av snø fra alle gater i Oslo etter alle større snøfall.

Ombudet oppfordrer likevel samferdselsetaten til å gjennomføre et vintervedlikehold kommende vinter, som gjør at flest mulig kan ferdes i Oslos gater Ombudet understreker at selv om ombudet mener samferdselsetaten ikke bryter loven gjennom sitt vintervedlikehold i dag, er etaten likevel forpliktet til å gjøre det som er mulig for å sikre tilgjengelighet innenfor gjeldende budsjett.

Konklusjon

Ombudet konkluderer med at Samferdselsetaten i Oslo gjennom sin vinterdrift ikke bryter plikten til UU i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9.