Klagerne X. Y og Z er representert av advokatfullmektig Linn Mogstad Østli ved Familiens advokat. Klagerne har alle drosjeløyve og er tilknyttet Norgestaxi AS.

Ombudet har kommet til at Oslo kommune ved Helse- og velferdsetaten ikke bryter diskrimineringsloven § 4.

• Saksnummer: 13/822
• Lovgrunnlag: Diskrimineringsloven § 4
• Dato for uttalelse: 3. desember 2013

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Oslo kommune ved Velferdsetaten (heretter kommunen) inviterte til en åpen anbudskonkurranse 5. oktober 2011 for samkjøring av drosjetransport til arbeid og utdanning innen TT-tjenesten i Oslo kommune. Norgestaxi AS (heretter Norgestaxi) vant anbudskonkurransen og ble tildelt kontrakt i henhold til anbudet for tidsrommet 1. april 2012 til 31. desember 2013. Kommunen hadde flere kravspesifikasjoner til leverandøren av tjenesten, deriblant krav til språk som fremkommer av kommunens dokument «Kravspesifikasjon drosjetransport del 1 – Samkjørt drosjetransport til arbeid og utdanning i TT-tjeneste» pkt. 7.3.2 som lyder som følger:

«Alle sjåfører og administrasjonsfunksjon skal beherske godt norsk muntlig og godt norsk skriftlig tilsvarende norskprøve 2. Sjåfører og administrasjonsfunksjon som ikke kan dokumentere dette, kan bli utestengt fra tjenesten.»

På bakgrunn av kommunenes kravspesifikasjon til norskkunnskaper tilsvarende norskprøve 2, har Norgestaxi pålagt alle sine drosjesjåfører som ønsker å utføre TT-oppdrag, å avlegge en språk- og lesetest.

X, Y og Z er alle løyvehavere tilknyttet Norgestaxi. Klagerne mener kommunens krav til norskkunnskaper i anbudet er brudd på forbudet mot diskriminering på grunn av språk, da et slikt krav vil sette løyvehavere med minoritetsbakgrunn i en dårligere stilling enn etnisk norske løyvehavere. Klagere har også klaget Norgestaxi inn for ombudet for brudd på diskrimineringsloven. Ombudet vil i denne sak kun ta stilling til spørsmålet om kommunen har handlet i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av språk etter diskrimineringsloven § 4.

Partenes syn på saken

X. Y og Z (klagerne):

Kommunen diskriminerer minoritetsspråklige drosjesjåfører når de i sin kravspesfikasjon oppstiller krav til at sjåfører og administrasjonspersonell tilknyttet TT-ordningen skal beherske norsk muntlig og skriftlig tilsvarende norksprøve 2.

Det er urimelig at kommunen stiller krav ut over de yrkeskvalifikasjoner som kreves gjennom kommunens løyveordning. Språkkravet fra kommunen er urimelig også fordi kommunen ikke stiller de samme språkkrav til sjåførene når de utfører TT-fritidsreiser. De samme hensynene må gjøre seg gjeldende for TT-fritidsreiser og TT- tjenesten til utdanning og arbeid, da det er den samme brukergruppen som benytter seg av begge tjenestene.

Klagerne påpeker videre at det ikke stilles særskilte krav til språk i kommunenes alminnelige løyveordning, til tross for at mange personer med nedsatt funksjonsevne, som ikke omfattes av TT-tjenestene, er faste brukere.

Kommunen stiller heller ikke samme språkkrav til andre yrkesgrupper i oppdragsavtaler, som it-konsulenter mv.

Klagerne påpeker også at det ikke stilles samme språkkrav til den særskilte løyveordning for kjøring med kjøretøy tilpasset funksjonshemmede.

Brukerne av TT-transport til arbeid og utdanning har ikke har særlige kommunikasjonsutfordringer. Det er andre grupper som har større kommunikasjonsutfordringer. Klagerne mener det er andre egenskaper enn språk som er nødvendige for denne persongruppen, som f.eks. empati for kunden, forståelse av behov mv.

Oslo kommune ved Velferdsetaten (kommunen):

Brukerne av TT-tjenesten har mange ulike funksjonshemminger. For at brukerne skal kunne føle seg trygge under transporten, er det viktig at sjåførene har gode språkferdigheter, særlig med tanke på at enkelte brukere selv kan ha vanskeligheter med å forstå og gjøre seg forstått. Sjåførene må kunne kommunisere med både kjørekontor, drosjesentral, brukere, pårørende og eventuelt ansatte på institusjoner, og god kommunikasjon derfor er helt essensielt for at TT-tjenesten skal fungere.

Kravspesifikasjoner om språk er satt for å forsikre seg om at sjåførene ikke misforstår veibeskrivelser og at de kan tilby brukere andre tilpasninger ut fra ulike behov som brukerne måtte ha. Kommunen forklarer at de vil be om språkdokumentasjon i de tilfeller hvor det er mottatt klage på språkkunnskapene til sjåføren, og at leverandøren av TT-tjenesten skal få mulighet til å uttale seg og normalt også rette opp i forholdet innen en viss frist.

Kommunen opplyser at Norgestaxi har valgt å oppfylle kommunens språkkrav ved å kreve at sjåfører gjennomfører et seks timers obligatorisk kurs, samt består testen Rådgiveren. Kommunen mener denne prøven oppfyller kravet til norskkunnskaper tilsvarende norskprøve 2. Kommunen forklarer at hvorvidt en leverandør ønsker å overoppfylle kravet til språk vil være deres valg, så lenge de kan dokumentere at de oppfyller kravet til norskprøve 2 eller tilsvarende i hele kontraktsperioden.

Det er riktig at kommunens språkkrav går ut over de yrkeskvalifikasjonene som kreves gjennom kommunens alminnelige løyveordning, men kravene for å få løyve eller kjøreseddel sikrer ikke alene behovet for god kommunikasjon mellom sjåfør og brukere med ulike behov. TT-tjenesten er mer kompleks enn å kjøre vanlig drosje, og den krever mer av sjåføren. Kommunen påpeker at det at en sjåfør har lang arbeidserfaring i yrket, ikke betyr at vedkommende oppfyller kravet til norskprøve 2 eller tilsvarende, og at det er den dokumenterte språkferdigheten som er avgjørende.

Når det gjelder klageres anførsel om at det ikke kreves dokumenterte språkferdigheter av drosjesjåfører når de transporterer brukere av TT-fritidsreiser, forklarer kommunen at de ikke anser kravet til språk å være like viktig ved TT-fritidsreiser som ved reiser til utdanning og arbeid. Brukere av TT-fritidsreiser står fritt til selv å bestemme hvilket selskap de ønsker å kjøre med, og de står selv fritt til å bestille reisen direkte fra sentralen eller ved å praie en drosje på gaten. Slike reiser er også mer sporadiske, og dermed vil kravet til språk ikke være like viktig som ved de regelmessige reisene til arbeid og/eller utdanning.

Når det gjelder klagerens anførsler om at det ikke stilles språkkrav i kommunenes alminnelige løyveordning til tross for at mange brukere er mennesker med nedsatt funksjonsevne og med særlige behov som ikke omfattes av TT-ordningen, forklarer kommunen at personer som ikke omfattes av TT-ordningen selv velger hvilket selskap de ønsker å reise med. Når kommunen leverer en tjeneste til brukere av TT-ordningen, må disse brukere benytte seg av det selskapet som kommunen har valgt og derfor har kommunen et særlig ansvar for å sikre at denne gruppen får et tilfredsstillende tilbud.

Når det gjelder anførselen om at kommunen ikke stiller tilsvarende språkkrav til andre yrkesgrupper, forklarer kommunen at de stiller språkkrav i forbindelse med en anskaffelse der det anses nødvendig for å oppnå et saklig formål, og at det vil avhenge av hva slags arbeid som skal utføres. Kommunen mener at kravet til norskprøve 2 eller tilsvarende for leverandører av TT-tjenesten har et saklig formål og at kravet således ikke er uforholdsmessig inngripende.

Når det gjelder klagerens anførsler om at det finnes en særskilt løyveordning for kjøring med kjøretøy som er tilpasset personer med nedsatt funksjonsevne, og at det ikke stilles særskilte språkkunnskaper for å få slik løyve, forklarer kommunen at de også stiller språkkrav til de som utfører slik rullestoltransport i TT-tjenesten.

Når det gjelder klagerens anførsel om at standard løyveordning stiller faglige krav innenfor flere områder og at eksamen må gjennomføres på norsk, opplyser kommunen at selv om eksamen er på norsk tjener ikke dette som dokumentasjon på at kravet til norskprøve 2 eller tilsvarende er oppfylt.

Ombudet bad kommunen om en redegjørelse for hvorfor det ikke ble stilt et lavere språkkrav, som f.eks. krav til norskprøve 1 eller tilsvarende. Kommunen har forklart for ombudet at målet for norskprøve 1 er for lavt, og har vist til Læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere s. 14 hvor det fremgår følgende om norskprøve 1:

«På dette nivået kan deltakere forstå og bruke kjente, dagligdagse uttrykk og svært enkle utsagt om seg selv og nære forhold. Deltakeren kan også delta i rutinepregede samtaler på en enkel måte, hvis samtalepartneren snakker langsomt og tydelig og er innstilt på å hjelpe.»

Kommunen forklarer at kommunikasjonen mellom sjåfører og TT-brukere, eller andre aktører i TT-tjenesten, ikke kan være preget av at sjåfør har behov for mange pauser for å lete etter uttrykk, uttale uvante ord og rette opp feilkommunikasjon. Dette kan skape farlige situasjoner.  Videre forklarer kommunen at TT-transporten er uforutsigbar og at mange situasjoner kan oppstår, og at sjåfører derfor må kunne formidle situasjonen slik den er. Tidligere klager og avvik i TT-tjenesten viser at språk er vesentlig for å kunne utøve en sikker TT-tjeneste.

Kommunen har videre vist til målene for norskprøve 2 med eksempler på hva som kreves for å bestå norskprøve 2, blant annet følgende mål:

• Kan få med seg innholdet i korte enkle beskjeder og meldinger, hvis det snakkes langsomt og tydelig
• Kan følge korte og enkle stedsanvisninger
• Kan fortelle enkelt om opplevelser og hendelser
• Kan delta i enkle samtaler om praktiske gjøremål og rutinepregede      arbeidsprosesser i kjent kontekst
• Kan gjøre avtaler og uttrykke enighet og uenighet
• Kan lese og forstår korte, enkle tekster knyttet til egen arbeidssituasjon
• Kan lese og forstå instrukser, oppskrifter og veiledninger som er enkelt formulert

Kommunen mener på denne bakgrunn at norskprøve 2 eller tilsvarende oppfyller behovet for god kommunikasjon. Det vises til kompetansemål for nivå i Læreplan for norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere s. 16.

Kommunens vurdering er at norskprøve 1 ikke vil være tilstrekkelig for å sikre god kommunikasjon i TT-reiser, og at hensynet til sikkerhet, trygghet og forutsigbarhet for TT-brukere gjør at kravet til norskprøve 2 eller tilsvarende ikke kan anses som uforholdsmessig inngripende.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskrimineringsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr.3.

Diskrimineringsloven forbyr forskjellsbehandling på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, jf. § 4 første ledd.

”Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer eller foretak på grunnlag som nevnt i første ledd blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon”, jf. diskrimineringsloven § 4 annet ledd.

”Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering”, jf. diskrimineringsloven § 4 fjerde ledd.

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, ”hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen, unnlatelsen eller ytringen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering”, jf. diskrimineringsloven § 10.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering har skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om X, Y og Z blir forskjellsbehandlet på grunn av kommunens krav til språkkunnskaper i norsk.

Det er på det rene at kravet til norskkunnskaper har betydning for hvorvidt sjåfører/løyvehavere tilknyttet Norgestaxi som leverandør av TT-tjenester, har mulighet til å delta i TT-ordningen eller ikke. Ombudet legger derfor til grunn at kommunens språkkrav innebærer en forskjellsbehandling på grunn av språk.

Spørsmålet for ombudet er om forskjellsbehandlingen likevel er tillatt, dersom kommunens språkkrav er nødvendig for å oppnå et saklig formål og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor klagere som har et annet morsmål enn norsk, jf. diskrimineringsloven § 4 fjerde ledd.

Forarbeidene til diskrimineringsloven slår fast at det i mange tilfeller vil være lovlig å stille krav til at arbeidstakere behersker norsk i varierende grad, avhengig av stillingens karakter. Det følger også av forvaltningspraksis, se ombudets uttalelse i sak 08/1222. Det er kommunen som må sannsynliggjøre at vilkårene for lovlig forskjellsbehandling på grunn av språk i denne saken er oppfylt.

Har språkkravet et saklig formål?

Det første spørsmålet ombudet må ta stilling til, er om det er saklig å stille krav til at løyvehavere må beherske norsk tilsvarende norskprøve 2 for å kunne inngå i TT-ordningen.

Kommunen har anført at årsaken til at de krever dokumenterte norskkunnskaper av sjåfører som utfører TT-oppdrag, er for å gi brukere av TT-ordningen et tilfredsstillende tilbud. Denne brukergruppen har andre og ulike behov knyttet til deres nedsatte funksjonsevne. Enkelte brukere vil ha vanskeligheter med å forstå og gjøre seg forstått, og det vil da være særlig viktig at sjåføren både snakker og forstår godt nok norsk. Videre har kommunen forklart at sjåføren, i tillegg til å kommunisere med brukeren, også ofte vil måtte kommunisere med både kjørekontor, drosjesentral, pårørende og eventuelt ansatte på institusjoner. God kommunikasjon er derfor nødvendig for at dette tilbudet skal fungere for de fleste brukere som inngår i TT-ordningen.

Etter ombudets vurdering er hensynet til brukere av TT-tjenesten og deres særlige behov for god kommunikasjon et saklig formål. Kravet om at drosjesjåfører som inngår i TT-ordningen behersker norsk tilsvarende norskprøve 2 må etter dette anses å ivareta et saklig formål.

Er krav til norskkunnskaper nødvendig?

Selv om krav til språkferdigheter oppfyller et saklig formål, vil det ikke nødvendigvis anses som et lovlig krav dersom det saklige formålet kan oppnås med andre, mindre inngripende tiltak. Det skal ikke stilles strengere språkkrav enn det som er nødvendig for å oppnå forsvarlig utførelse av arbeidet.

Det stilles ikke tilsvarende krav til språk for oppdrag i TT-fritidsreiser, men kommunen mener det er andre hensyn som gjør seg gjeldende i TT-tjenesten utdanning og arbeid. Slike reiser er regelmessige og viktige for den enkelte bruker, og krav til språk er derfor viktigere enn ved transport på fritiden.  Ombudet er enig i kommunens vurdering, og mener det er grunn til å stille strengere språkkrav ved transport til utdanning og arbeid enn ved mer sporadiske reiser på fritiden.

Kommunen har videre vist til at de har foretatt en konkret vurdering av språkkravene som stilles i norskprøve 1 og norskprøve 2 og har lagt frem eksempler på kompetansemål for de respektive prøvene. Ombudet mener kommunen har vist at språkkravene i norskprøve 2 er rimelige og står i forhold til det som er å anse som nødvendig for å kunne ivareta hensynet til brukerne av TT-tjenesten og deres særlige behov for god kommunikasjon.

Ombudet legger også til at kommunen ikke krever norskkunnskaper utover norskprøve 2 eller tilsvarende, og at det således er opp til leverandøren av TT-tjenester hvordan de ønsker å overoppfylle dette kravet.

Kommunens språkkrav ivaretar derfor etter ombudets vurdering et saklig formål og er nødvendige for å oppnå dette formålet.

Er det uforholdsmessig inngripende å stille krav til norskkunnskaper?

Det ombudet så må ta stilling til, er om et slikt krav likevel er uforholdsmessig inngripende overfor klagerne, som på grunn av kommunens språkkrav vil måtte ta en språktest for å dokumentere at de behersker norsk tilsvarende norskprøve 2. Det vil alltid oppleves som inngripende å måtte ta tester for å utføre en type arbeid man selv opplever at man behersker godt. Det i seg selv er imidlertid ikke tilstrekkelig for å si at kommunens krav til språklige ferdigheter er uforholdsmessig inngripende overfor drosjesjåførene. Vurderingen av om et krav om norskkunnskaper er uforholdsmessig, henger nøye sammen med om kravet anses nødvendig. I de fleste tilfeller vil ombudet komme til at et slikt krav ikke er uforholdsmessig inngripende dersom arbeidsgiver har dokumentert både et saklig formål og nødvendigheten av kravet.

Ombudet foretar likevel en selvstendig vurdering av om kravet til norskkunnskaper i denne saken er uforholdsmessig inngripende overfor klagere. Et tema er om kommunen har et tilstrekkelig grunnlag for å kreve språkkunnskaper opp mot de kravene som TT-tjenesten fordrer.

Kommunen har vist til at saklige hensyn taler for at brukergruppen av TT-tjenesten ofte vil ha særlige kommunikasjonsutfordringer som er knyttet til nedsatt funksjonsevne, og at det derfor kreves tilstrekkelige språkferdigheter hos sjåførene. Videre har kommunen vist til at språkkravet som stilles ikke er urimelig å kreve i forhold til den jobben som skal utføres.

Klagerne mener det er urimelig å stille språkkrav til sjåfører som har lang fartstid, og som gjennom andre kurs og ordninger har bevist at de behersker godt nok norsk. Kommunen opplyser at de ikke kan foreta individuelle vurderinger av språkferdigheter hos den enkelte sjåfør, og at øvrige kurs og løyveordninger som sjåførene tidligere har utført ikke i seg selv dokumenterer språkferdighetene som kommunen mener er nødvendig for å kunne utføre TT-oppdrag.

Ombudet er enig med kommunen i at det ikke vil være praktisk mulig for kommunen å foreta individuelle vurderinger av den enkelte sjåførs språkferdigheter. På denne bakgrunn mener ombudet at kommunen ikke har stilt uforholdsmessig strenge krav til språkferdigheter til sjåfører som utfører TT-oppdrag.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at Oslo kommune ved Velferdsetaten ikke har handlet i strid med diskrimineringsloven § 4 når de stiller språkkrav til norskprøve 2 eller tilsvarende til leverandøren av TT-tjenesten 2013.