Spørsmål om diskriminering av hørselshemmede - grunnskole - likeverdig opplæring

 Sakens bakgrunn

Saken gjelder spørsmål om Bergen kommune handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ved å tilsette en avdelingsleder for avdelingen for hørselshemmede og døve ved Nattland skole som ikke hadde tegnspråkkompetanse ved tiltredelse.

Nattland skole i Bergen kommune er en kombinert skole med elever fra første til tiende trinn. Skolebygningen som ble reist i 1964 er i dag revet på grunn av dårlig bygningsmessig kvalitet. Ny skolebygning er under oppføring og innflyttingstidspunktet er foreløpig satt til august 2016. Elevene på Nattland skole får i byggeperioden undervisning i paviljonger. To paviljonger er plassert rundt to kilometer fra skoletomten og én er plassert på skoletomten. Skolen har 630 elever.

Hunstad skole var en statlig spesialskole fram til 31. juli 2014. Skolen hadde opplæringsansvar for døve og hørselshemmede som hadde rett til opplæring i og på tegnspråk etter Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 2-6. Dette gjaldt både fulltidselever og elever som til daglig gikk på hjemmeskole og hadde undervisning på Hunstad skole seks uker i året. Skolen hadde også ansvar for kurselever som ikke hadde vedtak etter opplæringslova § 2-6, men som hadde nytte av tegnspråkopplæring på ulikt vis. Den 1. august 2014 overtok Bergen kommune ansvaret for fulltidselevene, mens Statped vest har ansvaret for deltids- og kurselevene. Bergen kommune har plassert ansvaret for fulltidselevene på Nattland skole. I byggeperioden vil disse elevene få undervisning i Hunstad skoles tidligere lokaler. Den 5. september 2014 gjaldt dette 18 elever.

Alle fulltidselevene som nå er elever ved Nattland skole er døve eller hørselshemmet og har vedtak etter opplæringslova § 2-6.

Bergen kommune lyste ut stilling som avdelingsleder for hørselsfeltet ved Nattland skole den 7. desember 2013 med søknadsfrist 28. desember 2013. Av utlysningsteksten framgår følgende: «Vi søker en avdelingsleder som ønsker å være med å utvikle Nattland skole til et lærested med sømløs opplæring for elever fra 1.-10. trinn der et betydelig antall elever har hørselsvansker. Her skal utvikles en pedagogikk tilpasset fleksible arealer og som også ivaretar elever med sansetap. Samtidig skal ulike kulturer smeltes sammen til et positivt hele.» I utlysningen var kravet til kvalifikasjoner følgende: «Vi søker en avdelingsleder med undervisningskompetanse. Det er en forutsetning at søker enten har, eller er villig til å skaffe seg, kompetanse i tegnspråk og på det hørselsfaglige feltet. Søkere med lederutdanning og erfaring fra ledelsesfeltet vil bli foretrukket. Søker bør også ha innsikt i spesialpedagogikk og veiledning.»

Når det gjaldt personlige egenskaper ble det stilt følgende krav: «Vi søker en avdelingsleder som kan inngå aktivt og positivt i omfattende endringsprosesser og være med og drive disse. Søker må dokumentere gode samarbeidsevner, fleksibilitet og nytenkning. Vedkommende må være selvgående, ansvarlig og ha stor arbeidskapasitet. Avdelingsleder hørsel må ha evnen til både å trygge og begeistre sine medarbeidere, elever og foreldre.»

Arbeidsoppgavene som lå til stillingen var beskrevet slik i utlysningen: «Nattland skole oppretter en stilling som avdelingsleder innen hørselsfeltet, med tiltredelse i løpet av april 2014. Avdelingslederen vil ha et særlig ansvar for hørselsfeltet. Vedkommende vil fra august 2014 være plassert på Hunstad skole, og vil være en del av rektors lederteam på Nattland. Statped vest vil fortsatt ha ansvaret for deltidstilbudet for hørselshemmede elever i regionen, og for kurstilbudet til foreldre. Nattland skoles avdelingsleder for hørsel vil være skolens daglige kontakt med Statped vest.»

Seks søkere meldte seg til stillingen, og av disse var fem kvalifiserte. På bakgrunn av ønske om en større bredde blant søkerne, ble stillingen deretter utlyst for andre gang med søknadsfrist 8. februar 2014. Det var totalt 13 søkere til stillingen og fem av søkerne ble innkalt til intervju. Det følger av tilsettingsprotokoll datert 4. mars 2014 at det ble lagt vekt på hørselsfaglig kompetanse, tegnspråkkompetanse, lederkompetanse, undervisningskompetanse og tidligere arbeidserfaring ved utvelgelsen av kandidater til intervju. Intervjuene ble gjennomført 21. februar og 3. mars 2014. Tilsettingsrådet innstilte etter en vurdering av kompetanse og skikkethet enstemmig A til stillingen som avdelingsleder med B som første vara til stillingen. A takket ja til stillingen og tiltrådte 1. august 2014. Ettersom verken avdelingsleder A eller rektor ved Nattland skole har tegnspråklig eller hørselsfaglig kompetanse og skolen anerkjenner tegnspråk som fullverdig opplæringsspråk, har rektor iverksatt flere tiltak som skal veie opp for dette. Rektor har ukentlige møter med avdelingsleder hørsel hvor forhold som har med tegnspråk og døves kultur og historie å gjøre blir vektlagt. Fram til ledelsen har opparbeidet seg kompetanse på området, vil en av de døve lærerne delta på møtene og representere det hørselsfaglige feltet. Saker kan derfra meldes videre til skolens ledermøter. Den samme læreren deltar på ledermøter når saker vedrørende hørselsfeltet tas opp der. Avdelingsleder A og rektor er påmeldt Tegnspråk 1,30 studiepoeng ved Høgskolen i Buskerud studieåret 2014/2015. Videre er det tilsatt to tolker i full stilling ved hørselsavdelingen, som alltid vil være til stede. Det er tilsatt 12 lærere og tre assistenter til å drive undervisningen for 18 elever. Samtlige er velfungerende innen tegnspråk. Av disse er alle tre assistentene og fire lærere døve eller hørselshemmet. Avdelingsleder A skal ikke undervise før hun har nødvendig kompetanse i tegnspråk og det hørselsfaglige feltet.

Hordaland Foreldrelag for Hørselshemmede brakte saken inn for ombudet ved brev av 19. mars 2014.

Partenes syn på saken

Hordaland Foreldrelag for Hørselshemmede:

Hordaland Foreldrelag for Hørselshemmede hevder at ansettelsen av en avdelingsleder som verken snakker eller forstår elevers og enkelte læreres og foreldres språk er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 5.

Elever, foreldre og lærere gis et ikke-likeverdig tilbud. Det legges hovedvekt på at oppfølging, ledelse, personlige samtaler og fortrolig informasjon må utveksles ved hjelp av tolk og i en upersonlig sammenheng.

Det legges til grunn at hørselshemmede regnes som «personer med nedsatt funksjonsevne» i diskriminerings- og tilgjengelighetslovens forstand. Personer som bruker tegnspråk er særskilt nevnt i forarbeidene til tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetslov § 4 som vernet av diskrimineringsbestemmelsen, jf. Prop. 88 L (2012–2013) s. 180.

Det legges videre til grunn at det i gruppen av personer med nedsatt funksjonsevne eksisterer en egen kultur, egne tradisjoner og holdninger og et samhold som er særpreget for gruppen. Kunnskap om dette må være sentralt for enhver som skal undervise og lede undervisning for denne gruppen av elever.

Hva som skal anses som diskriminering er grundig gjennomgått i lovforarbeidene til både gjeldende og tidligere lov. Det framgår blant annet av NOU 2009: 14 kapittel 12.6 og kapittel 13 at likebehandling på alle felt bør skje med mindre det finnes «saklig grunnlag» for å gjøre unntak. Det er for tidligere lov presisert at «likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter er en del av vernet», jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) s. 180 flg. og s. 263.

Det følger av opplæringslova og forarbeidene til denne at personer med nedsatt funksjonsevne ikke skal «møte funksjonshemmende barrierer i noen del av skolemiljøet», jf. Ot.prp. nr. 46 (1997–98). Det følger videre av forarbeider til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at personer med nedsatt funksjonsevne skal ha et «likeverdig skole- og utdanningstilbud», jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) s. 185.

En «tilsvarende situasjon» vil for eksempel være å ansette en person med gode lederegenskaper, men uten kjennskap til norsk språk eller kultur for en gruppe av hørende, norskspråklige elever, eller en leder for en samisk skole som ikke har kjennskap til samisk kultur og språk. At vedkommende er villig til å starte opplæring innen språket må regnes som selvsagt, men ikke tilstrekkelig. Uttalelsen fra skolens ledelse om at avdelingslederen vil kunne lære seg tegnspråk i løpet av ett år bygger opp under myter om tegnspråket og er i seg selv diskriminerende. Situasjonen ville åpenbart ikke vært akseptabel for enhver annen skole. Da er det heller ikke akseptabelt for personer med nedsatt funksjonsevne.

Det er opplyst at det ved ansettelsen er lagt avgjørende vekt på generell lederkompetanse. Dette har ved ansettelsen veid tyngre enn manglende kompetanse i tegnspråk. Det var flere kandidater blant søkerne med tegnspråklig kompetanse.

Tegnspråk er et vanskelig tilgjengelig språk, som krever lang tids opplæring. Det er viktig å presisere at tegnspråk er et språk, ikke norsk språk utført med hendende. Som eksempel nevnes at tolkeutdanningen er et treårig heltidsstudium, og for personer som lærer språket ved siden av annen virksomhet regnes en periode på 5-7 år som normal for å kunne kommunisere på et «greit» nivå. For inngående kjennskap og avansert kommunikasjon kreves betydelig lengre tid og en regelmessig praktisering av språket. Dyktige tolker kan kunne kompensere for manglende kommunikasjon på et nivå som tilsvarer ca. 80 prosent. Kommunikasjon gjennom tolk vil aldri gi samme kontakt, og må regnes som et unntak.

Avdelingslederen har 30 prosent undervisningsstilling der undervisningen skal foregå på tegnspråk. Det tar mange år å lære og å bli god i tegnspråk og enda lengre tid dersom man i tillegg skal lære seg fagterminologi på tegnspråk, noe som er nødvendig om man skal undervise. Avdelingslederen har heller ikke erfaring fra undervisning av hørselshemmede barn og unge. Dette gjør at hennes evner til å gjennomføre undervisning på tegnspråk ikke er til stede.

Det av avdelingslederen ikke har erfaring eller kunnskap fra det hørselsfaglige feltet finner foreldrelaget problematisk når det gjelder å forstå hvilke implikasjoner det medfører å være hørselshemmet eller døv, kunnskap og perspektiv for den hørselshemmede. Døvekulturen er det fellesskapet og de møteplasser som oppstår der tegnspråk brukes. Der tegnspråk brukes er ikke døve og hørselshemmede funksjonshemmede. Kunnskap om hørselshemmedes kultur er også viktig for kommunikasjonen med elever, lærere og foreldre. Denne kunnskapen er vanskelig å tilegne seg om man ikke behersker tegnspråk.

Foreldrelaget ser positivt på at kommunen har hensyntatt enkelte av de innspill laget har kommet med. Tiltakene som er iverksatt vil imidlertid ikke gi de hørselshemmede og døve elevene og ansatte samme tilgjengelighet til å kunne samtale med avdelingsleder uten å måtte tilkalle tolk og således «bestille» en samtale. Elevene skal riktignok ikke forholde seg direkte til avdelingslederen og dermed er ikke dette til ulempe for elevene, men på en skole med 18 elever er det et lite miljø slik at man treffer hverandre daglig. Da er det uheldig at de hørselshemmede og døve elevene og lærerne ikke har samme mulighet som andre til å ta opp saker eller til å slå av en prat.

Det er ingen i rektors ledergruppe som innehar tegnspråklig kompetanse eller har god kompetanse på hørselsfeltet. De hørselshemmede elevene blir stilt dårligere enn andre ved at avdelingsleder ikke kan tale deres sak på ledermøtene da hun ikke har den nødvendige kunnskapen på området.

Samlet sett mener foreldrelaget at de kompenserende tiltakene ikke er tilstrekkelig til å sikre de hørselshemmede og døve elevene og lærerne et godt og likeverdig tilbud, og at dette innebærer diskriminering.

Bergen kommune:

Bergen kommune hevder at døve og hørselshemmede elever ved Nattland skole gis et likeverdig tilbud som de øvrige elevene på skolen.

De tiltak som er iverksatt ved overtakelsen av ansvaret for fulltidselvene fra Hunstad skole oppfyller fullt ut de rettigheter og krav som er vedtatt for disse elevene generelt og når det gjelder opplæringslova § 2-6 og § 5-1. De midlertidige tiltal som er iverksatt i tilknytning til opplæringsperioden for avdelingsleder A sikrer et likeverdig tilbud for de døve og hørselshemmede elevene, deres foresatte, de ansatte og publikum.

Nattland skole anser tegnspråk som et fullverdig opplæringsspråk på linje med norsk og tar på alvor den historie og den kultur som finnes blant døve.

De hørselshemmede elevene har fagplaner som blir fulgt, herunder særskilte planer, jf. opplæringslova § 2-6. De hørselshemmede elevene gis opplæring i og på tegnspråk av kompetente lærere med støtte fra kompetente assistenter. De saker som har særlig behov for oppmerksomhet ut fra hørselsfaglige hensyn blir ivaretatt i diskusjoner og vedtak i ledelsen gjennom tilstedeværelse av høyt kompetent lærer på fagfeltet. De hørselshemmede elevene får tilpasset opplæring. De hørselshemmede elevene får tilpasset opplæring og det fattes spesialpedagogiske vedtak dersom Pedagogisk-psykologisk-tjeneste (PPT) vurderer at det er behov for det. Det utformes individuelle opplæringsplaner og skrives rapporter på samme måte som for andre elever. Skole/hjemsamarbeidet ivaretas gjennom tegnspråklige kontaktlærere.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 3.

Den 1. januar 2014 trådte diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 21. juni 2013 nr. 61 i kraft. Fra samme tidspunkt ble diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008 nr. 42 opphevet. Gjeldende lov viderefører i hovedsak diskrimineringsvernet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008. Ettersom ansettelsen fant sted etter gjeldende lovs ikrafttredelse, vurderes klagen med utgangspunkt i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013.

Direkte og indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er forbudt, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5. Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, er ikke i strid med diskrimineringsforbudet, jf. § 6. Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis ikke kommunen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 30.

Ombudets vurdering

Ombudet bemerker innledningsvis at ingen av lærerne ved Nattland skole har fremmet klage for Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet skal derfor ikke foreta en vurdering av om de hørselshemmede lærerne og/eller assistentene har blitt eller blir behandlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 5.

Saken reiser spørsmål om indirekte diskriminering, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Spørsmålet ombudet skal ta stilling til er om unnlatelsen av å stille absolutt krav om tegnspråk og hørselsfaglig kompetanse ved tiltredelse i stillingen som avdelingsleder hørsel har ført til at de hørselshemmede og døve elevene og foreldrene stilles dårligere enn andre, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 andre ledd tredje punktum. Formulert på en annen måte, er det spørsmål om de hørselshemmede elevene ikke gis et likeverdig opplæringstilbud som de hørende elevene som følge av at kommunen ikke har lagt tilstrekkelig til rette for dem gjennom et krav om den nevnte kompetansen ved tiltredelse.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven inneholder ingen definisjon av begrepet nedsatt funksjonsevne, men det følger av lovforarbeidene at grunnlaget omfatter både fysiske, psykiske og kognitive funksjonsnedsettelser, jf. Prop. 88 L (2012–2013) s. 27. Det er dermed ikke tvilsomt at hørselstap er å anse som en nedsatt funksjonsevne i lovens forstand.

Det må gjøres en konkret vurdering av hva som er en tilsvarende situasjon i hvert enkelt tilfelle. Også tilnærmet like situasjoner omfattes. Det kan ikke stilles krav om en helt lik situasjon, jf. lovforarbeidene til tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetslov, Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) s. 252. Sammenligningsgrunnlaget er her elever på Nattland skole som ikke er hørselshemmet eller døve.

FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 24 fjerde ledd bestemmer følgende om hva staten skal gjøre for å sikre personer med blant annet nedsatt hørsel rett til utdanning: «Med sikte på å bidra til å virkeliggjøre denne rettighet skal partene treffe hensiktsmessige tiltak for å ansette lærere som kan tegnspråk og/eller punktskrift, herunder lærere med nedsatt funksjonsevne, og å lære opp fagfolk og personale som arbeider på alle nivåer i utdanningssystemet. Opplæringen skal omfatte bevisstgjøring om funksjonshemming og bruk av hensiktsmessige alternative og supplerende kommunikasjonsformer, - midler og -formater, samt undervisningsmetoder og undervisningsmateriell som er til hjelp for mennesker med nedsatt funksjonsevne.»

Opplæringslova har enkelte særregler som er direkte knyttet til bestemte funksjonsnedsettelser. Bergen kommune opplyser at elevene ved Hunstad skole som overføres til Nattland skole har vedtak etter opplæringslova § 2-6. Ifølge § 2-6 har elever som har tegnspråk som førstespråk rett til grunnskoleopplæring på og i tegnspråk. Det følger av Ot.prp. nr. 46 (1997–98) punkt 7.4.1 at tegnspråk er et fullverdig språk på linje med norsk og samisk.

Ifølge forskrift til opplæringslova (FOR-2006-06-23-724) § 14-2 tredje ledd kreves det minst 30 studiepoeng som er relevante for faget for å undervise i tegnspråk på barnetrinnet, og etter forskriftens § 14-3 annet ledd kreves det minst 60 poeng for å undervise på ungdomstrinnet.

Ny ledelsesmodell for bergensskolen ble innført fra 1. august 2010 (http://www3.bergen.kommune.no/BKSAK_filer/bksak/2010/BEBY/2010014066-2650005.PDF), jf. Bergen bystyres vedtak av 25. januar 2010. Modellen innebærer at avdelingsledere «skal ha ansvar for faglig oppfølging, pedagogisk utviklingsarbeid og personalansvar på sin avdeling. Alle avdelingsledere skal ha minst 30 % undervisning og minst 50 % administrasjon.»

Ifølge bystyres vedtak skal altså avdelingsledere ha minst 30 prosent undervisning. Avdelingsleder A hadde ved tiltredelse imidlertid ikke undervisningskompetanse for de døve og hørselshemmede elevene. Ifølge Særavtale om arbeidstid og ressursbestemmelser for skoleledere i grunnskolen (2001) skal ledelsen kunne stille med vikarer til undervisningen. Ingen i ledelsen hadde på tidspunktet A tiltrådte undervisningskompetanse for de hørselshemmede og døve elevene.

Avdelingsleder hørsel kunne altså ikke på daværende tidspunkt undervise de døve og hørselshemmede elevene og dermed heller ikke stille som vikar til undervisningen deres. Etter ombudets vurdering medfører ikke dette nødvendigvis at elevene ikke får et likeverdig undervisningstilbud og at de dermed behandles dårligere enn øvrige elever ved skolen. De kompenserende tiltakene kommunen har iverksatt må tas i betraktning ved denne vurderingen.

Etter det opplyste hadde ingen av søkerne til stillingen som avdelingsleder både ledelseskompetanse og kompetanse innen tegnspråk og hørsel. Bergen kommune valgte da å frita avdelingsleder A for undervisning, og pålegge henne, i tråd med kravene i utlysningen, å lære seg tegnspråk. Avdelingsleder skal således ikke undervise før hun har tilegnet seg den nødvendige undervisningskompetansen.

Ombudet har på bakgrunn av de iverksatte tiltakene kommet til at de døve og hørselshemmede elevene og foresatte ikke stilles dårligere enn øvrige elever og foresatte ved skolen. Kommunen har sørget for at undervisningen blir gitt på tegnspråk slik opplæringslova stiller krav om og skole/hjem-kontakten foregår på tegnspråk, samt at en døv lærer deltar i ledermøtene når saker som angår hørselsfeltet behandles i en mellomperiode. Ombudet legger til grunn at en optimal løsning ville være en fast deltaker med tegnspråklig og hørselsfaglig kompetanse i ledergruppen, men kan ikke se at det er lagt fram opplysninger som tilsier at den midlertidige løsningen skolen har valgt innebærer at de døve og hørselshemmede elevene og/eller foresatte stilles dårligere enn de øvrige elevene og foresatte ved skolen.

Det er ikke opplyst om at det er lagt opp til andre kontaktpunkter mellom avdelingsleder og elever eller foresatte, men de kan ved behov kommunisere med avdelingsleder ved hjelp av tolk. Ombudet legger til grunn at det innebærer en viss ulempe for elevene at eventuell kommunikasjon må foregå ved bruk av tolk, men kan ikke se at dette svekker elevenes tilbud samlet sett og slik sett stiller dem dårligere enn øvrige elever. Det er for øvrig heller ikke opplyst i hvilken grad øvrige elever har kontakt med avdelingsleder.

Ombudets konklusjon er følgelig at Bergen kommune ikke har handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5.

Konklusjon

Bergen kommune handlet ikke i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 21. juni 2013 nr. 61 § 5 ved å tilsette en avdelingsleder ved avdelingen for hørselshemmede og døve ved Nattland skole som ikke hadde tegnspråkkompetanse ved tiltredelse.