Kommune brøt ikke tilretteleggingsplikten for helse- og omsorgstjenestemottaker

Sakens bakgrunn

Saken reiser spørsmål om manglende individuell tilrettelegging av offentlige tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven.

Tidligere behandling

A har tidligere klaget på tjenestetilbudet fra X kommune. I ombudets sak 09/1469 konkluderte ombudet med:

X kommune handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 12 fjerde ledd da søknad om personlig assistanse etter sosialtjenesteloven § 4-2 alternativ a ble avslått av kommunen.

I 2013 klaget A igjen på diskriminering fra kommunen. I ombudets uttalelse av 22. august 2013 (sak nr. 11/218) konkluderte ombudet med følgende:

X kommune har ikke handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 12 fjerde ledd overfor A.

Uttalelsen ble påklaget til Likestillings- og diskrimineringsnemnda, som 3. april 2014 (sak nr. 28/2013) konkluderte med:

X kommune har ikke handlet i strid med forbudet mot diskriminering og trakassering på grunn av nedsatt funksjonsevne overfor A, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4 og § 6.

For en nærmere gjennomgang av As helsesituasjon og tidligere forhold til X kommune viser vi til ombudets og nemndas tidligere uttalelser. A har fremlagt dokumentasjon fra før forrige nemndsbehandling. Ombudet vil ikke legge videre vekt på dette, da denne dokumentasjonen knytter seg til forhold som har vært vurdert tidligere.

Status april 2014 – i dag

A har over lang tid hatt behov for bistand fra kommunen knyttet til en lang rekke forhold for å mestre hverdagen. Hun har blant annet hatt frivillig forvaltning, men denne avtalen ble sagt opp i august 2014.

A søkte 13. november 2014 om personlig assistanse. I forbindelse med søknaden ble det gjennomført en samtale hjemme hos henne 17. desember 2014. A ga i samtalen uttrykk for mange av de samme forholdene som er omtalt i ombudets tidligere saker.

I brev av 10. februar 2015 innvilget Tildelingskontoret i X kommune søknaden. Av brevet fremgår:

Du treng hjelp og støtte til å lese post, administrer bustad, planlegging og organisering av ulike aktivitetar, forhalda deg til offentlege kontor og liknande. Du ynskjer å få utarbeidd individuell plan.

(…)

Det vert vurdert at du har rett til individuell plan og koordinator. Då du ikkje har kontakt med tenesteytar som kan ta på seg koordineringsanvaret får du innvilga 1 time bistand pr veke som skal nyttast til koordinering og utarbeiding av individuell plan. Tenesta vil bli ytt av psykisk helsearbeidar. Du vil få nærare melding om kven som skal bistå deg.

Vedtaket gjeld frå 10.02.2015 og så lenge behovet er til stades. Tenesta er gratis.

I etterkant av vedtaket ble en psykisk helsearbeider ved Rus- og psykiske helsetenester i kommunen oppnevnt som koordinator. Av kommunens fremlagte journalposter er det ingen journalføringer i etterkant av vedtaket før 13. mai 2015, hvor det fremgår:

Prøvd å ringe A på to forskjellige nr i dag (XXXXXXXX frå gule sider og XXXXXXXX frå Profil). Første nr gjev avvisningssignal og det andre er «ikkje i bruk». Har sendt melding til Tidelingskontoret også, om dei evt har eit anna nr. som A brukar. Avventer svar på denne førespurnaden, og om eg ikkje får kontakt via telefon – vil eg sende eit brev på f.k. fredag med ein timeavtale.

Koordinatoren sendte 15. mai 2015 et brev til A, hvor hun opplyste at hun skulle bistå med koordinering og utarbeidelse av individuell plan. Av brevet fremgår det at koordinatoren hadde forsøkt å ringe A på to telefonnumre, men ikke fått svar. Hun hadde også oppsøkt boligen til A, men hun var ikke hjemme da. I brevet foreslo hun derfor et nytt hjemmebesøk 27. mai 2015 kl. 13. Hjemmebesøket ble gjennomført, og av journalpost datert 27. mai 2015 fremgår følgende:

U.t. gjekk på heimebesøk til A, (A, ombudets merknad) slik eg hadde sendt brev til ho om. Dette fordi det ikkje har vore mogeleg å nå ho på telefonen. A var heime, ho var skeptisk/avvisande då eg kom. Ønska ikkje at eg skulle ha kome uanmeldt. Det viste seg at ho ikkje hadde fått/evt hadde ikkje henta henta inn frå postkassen, brevet om heimebesøket. U.t. spurte om eg likevel kunne kome inn og vi kunne prate. Så blei gjort.

A var skeptisk til at eg som tilsett ved RUPS, (Rus- og psykiske helsetenester, ombudets merknad) skulle vere koordinator/hjelpar, då ho meiner at annan tilsett ved RUPS har gjort slik at huset hennar no er begjært tvangs-seld, og at eg såleis var innhabil. U.t. sa at eg sjølvsagt ikkje kunne gå inn i den saka, men om ho ønska det så kan eg vere med og bidra i høve ønske og planar ho har framover, ved innkalling til samarbeidsmøter, referatskriving, sette opp individuell plan, og evt anna.

A tok opp at ho ikkje eigentleg hadde bruk for ein psykisk helsearbeidar, at ho nok var nervøs av det som skjedde i høve eks. tvangssal, men at det var naturleg. U.t. støtta ho i dette – at det er slitsomt når situasjonen er som den er .

A sa ho trengde hjelp til å kome i possisjon til NAV slik at ho får dei rettane ho har krav på der. Ho nemnde i denne samanheng at ho berre har 70% uføretrygd og har søkt om 100%, at NAV har gått ut over fristen på 8 mnd – noko som har gjort at ho også har missta AAP ho hadde, at det no er over eitt år sidan ho søkte om AAP.

Vidare at ho treng tiltak under AAP for å kome i aktivitet og arbeid. Fortel at NAV i fht arbeidsutprøving har skrive at ho treng varig tilpassa arbeid (dette er eit dokument som skal ligge hjå NAV). A seier også at X Vekstbedrift vert feil for ho, pga andre arbeidstakarar som er psykisk utviklingshemma. Seier noko om traume ho har hatt (u.t. fekk ikkje med kva dette gjaldt).

A fortel at nevropsykologisk test har synt at ho, tilsaman for nonverbel og verbal fungering, ligg i det øvre kognitive skiktet. Kvifor kan ikkje NAV hjelpe til med tiltak då ? spør A.

Ho fortel vidare om eit møte ho var i i fjor haust, med NAV v/B, fastlegen frå Y, og ei venninne ho hadde med. A seier det ikkje blei skrive referat frå dette møtet – det er ho kritisk til. Vidare fortel ho at B hadde sagt at ho skulle få økonomisk rådgjeving, at han skulle få igong dette umiddelbart som ei hastesak, men at så ikkje har skjedd.

Av journalpost datert 28. mai 2015 fremgår følgende:

Telefon frå A. Ho etterspør kvifor det har teke så lang tid mellom vedtak om koordinator var gjort til ho faktisk får tilbodet.Ho uttrykker at ho ikkje likar at vi kjem uanmeldt på besøk til henne. Eg har beklaga overfor henne at det har teke for lang tid før tiltak er sett i verk, og at eg vil sjå nærare på dette. Informerer henne om at det ikkje har vore mulig å nå henne pr telefon og at det har vore vanskeleg å kontakte henne for avtalar. Registrerer idag inn nytt telefonnr på henne.

Det fremgår videre av journalposter datert 5. og 11. juni 2015 at koordinatoren gjentatte ganger forgjeves har forsøkt å komme i kontakt med A, både per telefon, SMS og brev. A har noen ganger sendt SMS til henne, men har angivelig ikke besvart spørsmålene koordinatoren tidligere hadde stilt.

Det skulle avholdes et møte mellom A, helsearbeideren og NAV 15. juni 2015. A møtte ikke og svarte heller ikke på SMS-er. Samme dag er det journalført at koordinatoren mener kommunen burde gi A tilbakemelding om at de avventer videre tiltak, før koordinatoren eventuelt tok kontakt.

Etter dette tok A kontakt med politiet, da hun ønsket å anmelde kommunen. Politiet tok kontakt med kommunen og orienterte om dette, samt at hun på grunn av ubetalte regninger hadde mottatt en begjæring om tvangssalg av boligen hennes.

Status per i dag er at det fortsatt ikke er utarbeidet en individuell plan for A.

Partenes syn på saken

A:

Ombudet har totalt mottatt i overkant av 40 brev og e-poster med vedlegg fra A i løpet av saksbehandlingen. På grunn av den omfattende mengden dokumentasjon hun har fremlagt, vil vi bare gjengi hovedinnholdet i anførslene hennes.

A mener X kommune diskriminerer henne ved ikke å tilrettelegge for dialog mellom henne og kommunen, samt å sørge for en bedre samhandling knyttet til å utarbeide en individuell plan. Det er i hovedsak NAV sosialtjenesten og Pleie- og omsorgstenesta som ikke gir henne hjelpen hun har krav på. Hun mener hun selv må få velge hvordan hun vil ha kontakt med kommunen. At koordinatoren valgte å avslutte e-postkorrespondansen med henne må derfor være i strid med diskrimineringslovgivningen.

Hun mener at kommunen og de kommunalt ansatte ikke følger opp enigheter mellom partene. Kommunen har ikke fulgt opp sine lovnader og plikter i forbindelse med avtalen om frivillig forvaltning. Dette har blant annet ført til at hun har fått økonomiske problemer og risikerer at boligen hennes tvangsselges, samt at det har bidratt til konflikt i forholdet mellom henne og kommunen.

Videre mener hun at kommunen motarbeider henne og at det fattes beslutninger om hennes situasjon uten at hun involveres. Kommunen tar ikke hennes situasjon og utfordringer på alvor.

Det er ikke riktig at hun ikke har besvart kommunens henvendelser. Riktignok mistet hun ved én anledning mobiltelefonen sin, men hun har flere ganger gitt tilbakemelding når koordinatoren har tatt kontakt.

Det er kommunen som må bære ansvaret for at vedtaket om personlig assistanse ikke har latt seg gjennomføre. De er godt kjent med hennes utfordringer, men vil likevel ikke tilrettelegge slik at hun får den hjelpen hun har krav på. At hun ønsket å politianmelde kommunen, understreker også hvor viktig denne saken er for henne.

X kommune:

X kommune erkjenner at A har krav på bistand fra dem, men avviser at de ikke har forsøkt å tilrettelegge for at vedtaket han gjennomføres.

Kort tid etter at A fikk innvilget personlig assistanse og individuell plan viste det seg at det var vanskelig å få kontakt og dialog med A. Kommunen forsøkte flere ganger og på flere måter å kontakte henne, og e-postkorrespondansen viste seg lite egnet. Dette fordi den stadig førte til misforståelser, uklarheter og vansker med å oppklare disse. I tillegg er ikke e-post en sikker kommunikasjonskanal, og taushetsplikten setter derfor også grenser for bruken av dette.

Verken Helse- og omsorgstenesta eller NAV bestrider at A har et gyldig og rettskraftig vedtak om personlig assistanse, men begge stiller seg tvilende til hvorvidt det er helseproblematikk – ikke sosiale problemer – som er den største utfordringen hennes

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 første ledd. Forbudet gjelder diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 6.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 annet ledd annet punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 6.

Personer med nedsatt funksjonsevne har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte, for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får et likeverdig tilbud, jf. § 16 første ledd annet punktum. Brudd på plikten til individuell tilrettelegging etter § 16 regnes som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen av om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser, jf. § 16 annet ledd.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om X kommune har tilrettelagt eller forsøkt å tilrettelegge sine tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven til A i tråd med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 første ledd annet punktum.

Innledningsvis presiserer ombudet at vi ikke kan ta stilling til hvorvidt A har blitt utsatt for lovstridige trusler, tvang eller andre straffbare forhold. Dette må i så fall anmeldes til politiet.

Slik ombudet har forstått saken, innebar den personlige assistansen også at A skulle få hjelp til å forholde seg til offentlige kontorer. Utfra sakens dokumenter fremstår det klart at hun sliter med dette. Det virker derfor som at den manglende gjennomføringen av vedtaket har hatt vesentlig betydning for at A har kommet i den vanskelige situasjonen hun er i per i dag. Ombudets vurdering vil derfor knytte seg til gjennomføringen av vedtaket om personlig assistanse.

A fikk 10. februar 2015 innvilget én time personlig assistanse per uke. Dette inkluderte at det skulle utarbeides en individuell plan for henne og oppnevnes en koordinator. Vedtaket var ikke tidsbegrenset, og kommunen har opplyst at det i prinsippet ikke er noe i veien for at hun fortsatt kan benytte seg av tilbudet.

Utgangspunktet er derfor at hun har krav på bistand fra kommunen i tråd med vedtaket. Vedtaket er hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 7-1 og 7-2, og er ikke tidsbegrenset. Ut fra opplysningene som foreligger om As psykiske og kognitive problematikk fremstår det som klart for ombudet at behovet er av varig karakter. Tilretteleggingsplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 første ledd annet punktum kommer derfor til anvendelse.

Gjennomføringen av vedtaket om personlig assistanse Det er enighet mellom partene om at det har vært betydelige kommunikasjonsvansker dem imellom, både i tilknytning til vedtaket og øvrig korrespondanse. Dette var også et av vurderingstemaene i saken for Likestillings- og diskrimineringsnemnda i 2014. Slik ombudet ser det, er denne problematikken i alt det vesentlige årsaken til at A har havnet i den vanskelige situasjonen hun befinner seg i per i dag.

Spørsmålet for ombudet er om kommunen i tilstrekkelig grad har forsøkt å tilrettelegge for at vedtaket om personlig assistanse kunne gjennomføres.

At vedtak om personlig assistanse ikke blir gjennomført er tilstrekkelig til å konstatere at det foreligger grunn til å tro at A ikke har fått rimelig individuell tilrettelegging etter § 16, jf. nemndas uttalelse i forrige klagesak. Bevisbyrden går derfor over på X kommune, som må sannsynliggjøre at de i rimelig grad har forsøkt å tilrettelegge for at vedtaket kan gjennomføres.

Som det fremgår av brevet til A datert 15. mai 2015, hadde koordinatoren forsøkt å ringe henne på to forskjellige telefonnumre. I brevet ble det satt opp et møte 27. mai 2015, men det fremgår av både kommunens journalposter og e-postkorrespondansen mellom partene at A ikke var kjent med dette da koordinatoren møtte opp. Ombudet er ikke kjent med bakgrunnen for dette.

I de øvrige journalpostene er det også flere ganger notert at koordinatoren forgjeves har forsøkt å komme i kontakt med A. Dette har vært tilfelle både når hun har forsøkt å avtale møter dem imellom og møter mellom dem og andre offentlige etater.

I e-post av 9. september 2015 til A opplyste koordinatoren at Rus- og psykiske helsetenester ikke kunne føre en dialog per e-post og informerte derfor om at de ville avslutte e-postkorrespondansen. A protesterte på dette. Kommunen har i sin redegjørelse opplyst at e-postkorrespondansen førte til misforståelser, uklarheter og vanskeligheter med å oppklare disse.

Ut fra e-postene som kommunen og A har lagt frem for ombudet, er ombudet enig i kommunens vurdering om at det har vært svært utfordrende å formidle informasjon og forespørsler til henne per e-post på en måte som A har klart å forholde seg til.

Ombudet vil likevel innvende at selv om kommunen har gjort det klart at As tilsynelatende foretrukne kommunikasjonsmåte – e-post – ikke skal brukes, virker det ikke som om de har tatt initiativ til å la henne foreslå andre kommunikasjonsmåter. Slik ombudet ser det, burde kommunen vært mer proaktive på dette punktet.

Har A medvirket tilstrekkelig til å få prøve å tilrettelegge tilbudet?

I saker hvor en bruker etter § 16 har krav på individuell tilrettelegging av tjenestetilbudet, er det tjenesteyteren som har ansvaret for at slik tilrettelegging gjøres. Dette ansvaret avgrenses imidlertid noe, da det også kreves at brukeren medvirker til at slik tilrettelegging lar seg gjennomføre. I vår sak innebærer det at A også aktivt må bidra til å avklare hvordan hun best kan hjelpes innenfor rammene av vedtaket om personlig assistanse.

Innholdet i medvirkningsplikten er ikke omtalt i forarbeidene til § 16, men denne bestemmelsen er en videreføring av den tidligere diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Forarbeidene til den tidligere loven vil derfor være av betydning for forståelsen av medvirkningsplikten. I Ot.prp.nr.44 (2007-2008) s. 181 fremgår følgende om dette:

En hensiktsmessig individuell tilrettelegging forutsetter etter departementets vurdering at det er et nært samarbeid mellom den som tilrettelegger og den det tilrettelegges for. Dersom den det tilrettelegges for har kjennskap til og kunnskap om hva som vil tilfredsstille behovet for individuell tilrettelegging, har vedkommende en plikt til å bidra med dette, slik at behovene kartlegges og løsninger kan finnes. Det kan også være aktuelt å innhente bistand fra andre for å finne fram til en god individuell tilrettelegging. Departementet mener (…) at den som har behov for tilrettelegging, også har et medansvar for å foreslå hensiktsmessige løsninger. Departementet viser til at dersom den enkelte ikke bidrar til å avklare behov og ønsker å være i dialog om egnede løsninger, er det den enkelte som må bære konsekvensene ved manglende tilrettelegging.

Slik ombudet ser det, har A i svært liten grad medvirket til at vedtaket om personlig assistanse har latt seg gjennomføre. Det fremstår som at hun har vært vanskelig å få kontakt med, selv om det er uenighet mellom partene om i hvor stor grad hun har besvart telefoner og SMS-er.

Imidlertid mener ombudet at As helsesituasjon tilsier at medvirkningsplikten ikke kan tolkes for strengt. Vi viser her til vurderingene i As tidligere klagesak her, hvor Likestillings- og diskrimineringsnemnda uttalte:

Det er imidlertid fremlagt dokumentasjon i saken som viser at As funksjonsnedsettelse knytter seg til vansker med brev og skriftlig materiale, vansker med organisering og fullføring av aktiviteter, samt planlegging og oversikt. Videre er det fremlagt opplysninger om at A lett blir distrahert og har problemer med kommunikasjonen med sine potensielle hjelpere. Slik nemnda ser det, kan det synes som om A i liten grad har mulighet til å nyttiggjøre seg at kommunen er på tilbudssiden dersom dette kommuniseres på en måte A har problemer med å oppfatte som følge av sin funksjonsnedsettelse. Slik saken fremstår for nemnda kan X kommune ha lagt for stor vekt på As faktiske evne til å medvirke til gjennomføringen. Kommunen burde derfor ideelt sett ha tatt større ansvar for å tydeliggjøre kommunikasjonen overfor A slik at A blir i stand til å benytte seg av kommunens tilbud.

As funksjonsnedsettelse er av psykisk og kognitiv art. Slik saken står per i dag, kan ikke ombudet se at As funksjonsevne har bedret seg siden forrige nemndsbehandling. Det er i slike tilfeller vanskelig å avklare i hvilken grad den manglende medvirkningen er en konsekvens av den nedsatte funksjonsevnen, eller av handlinger og unnlatelser som A kan lastes for, se for eksempel nemndas saknr. 56/2014.

Ombudet har ikke forutsetninger for å konkludere rundt dette, men mener utfra den medisinske dokumentasjonen i saken at det ikke er grunn til å utelukke at selve funksjonsnedsettelsen har bidratt til å vanskeliggjøre kommunikasjonen. Likevel mener ombudet at det må kunne stilles visse krav til As grad av medvirkning. Koordinatoren har gjentatte ganger, og på flere forskjellige måter forgjeves forsøkt å få kontakt med henne, både per telefon, brev, SMS, hjemmebesøk og forsøkt å avtale møter på hennes kontor. Flesteparten av disse henvendelsene har tilsynelatende ikke blitt besvart.

Slik ombudet ser det, har ikke A gitt uttrykk for hvordan hun ser for seg at en kommunikasjon mellom henne og kommunen kan foregå. Det er derfor ombudets syn at A ikke har medvirket tilstrekkelig til at kommunen har kunnet tilrettelegge for at vedtaket om personlig assistanse skal kunne la seg gjennomføre.

Kommunen har derfor ikke brutt tilretteleggingsplikten.

Bemerkning

Som det fremgår av de ovenfor siterte forarbeidene, kan det være aktuelt å innhente bistand fra andre for å finne fram til en god individuell tilrettelegging. Kommunen har blant annet kontaktet As fastlege, da de har ment at mye av problematikken hennes er helserelatert.

Situasjonen med kommunikasjonsvansker mellom kommunen og A har nå vedvart i en periode som minimum strekker seg fra 2013. Slik ombudet ser det, kan det indikere at partene verken hver for seg eller i fellesskap har de nødvendige forutsetningene for å løse kommunikasjonsproblemene og dermed få gjennomført vedtaket om personlig assistanse.

Vedtaket innebærer at A har rett til å få utformet en individuell plan og få oppnevnt en koordinator, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 7-1 og 7-2. Utfra dokumentasjonen som er forelagt ombudet, fremstår det som klart at gjennomføringen av vedtaket er av stor velferdsmessig betydning for henne og at hun vil ha betydelige vansker med å mestre livssituasjonen uten slik bistand.

Det er kommunens ansvar at det utarbeides en individuell plan og de har det koordinerende ansvaret etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1, jf. bestemmelsens annet ledd. Dette inkluderer ikke bare koordinering av kommunale tjenester, men også helse- og omsorgstjenester utenfor kommunen.

Ombudet oppfordrer derfor kommunen til å utrede hvorvidt det kan være aktuelt å innlede samarbeid med etater utenfor kommunen, i et forsøk på å få gjennomført en rimelig individuell tilrettelegging for A.

Konklusjon

X kommune har ikke diskriminert A i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 førs