16/1251 Kommune diskriminerte ikke foreldre til barn med nedsatt funksjonsevne

Ombudet konkluderte med at foreldre til et barn ikke ble diskriminert ved at bostedskommunen ikke betalte alle utgifter til spesialpedagogisk hjelp i barnehagen i en annen kommune.

Ombudet mente at siden foreldrene ikke kunne velge en annen barnehage på samme måte som foreldre til barn uten behov for spesialpedagogisk hjelp, ble de i utgangspunktet diskriminert i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Ombudet tok deretter stilling til om forskjellsbehandlingen likevel var lovlig. Ombudet konkluderte med at forskjellsbehandlingen var lovlig, og derfor ikke i strid med diskrimineringsforbudet. Ombudet la vekt på at bostedskommunen ikke var forpliktet til å sørge for et barnehagetilbud til foreldrene utenfor bostedskommunen og at bostedskommunen allerede dekket en betydelig del av utgiftene i den andre kommunen.

• Saksnummer: 16/1251
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven
• Dato for uttalelse: 9. desember 2016

Sakens bakgrunn

A er foreldre til B. B har en alvorlig og sjelden sykdom. Overlege ved X anbefaler en-til-en oppfølging når han er i barnehagen.

B begynte i C barnehage høsten 2016. C Barnehage er en barnehage i D kommune. B benyttet barnehageplassen i 80 % av tiden. Barnehagen fikk vedtak fra kommunen som sikret barnet 30 timer oppfølging per uke. Timetallet var tilstrekkelig til å følge barnet en-til-en gjennom oppholdet i barnehagen.

Den 1. september 2015 flyttet familien til nabokommunen E. C barnehage søkte E kommune om å treffe nytt vedtak med virkning fra 1. september 2015. I vedtak av 27. november 2015 fikk barnehagen midler tilsvarende 1025 timer per år. Barnehagen klaget på vedtaket. Den 14. desember 2015 mottok barnehagen korrigert vedtak på 1230 timer per år for perioden 1. september 2015 - 31. juli 2016. Barnehagen klaget på vedtaket i brev av 21. desember 2015. E kommune opprettholdt vedtaket i brev av 15. februar 2016, og i endelig vedtak av 1. april 2016.

Partenes syn på saken

A:

Familien A hevder at E kommunes vedtak av 1. april 2016 overfor B er i strid med diskriminerings -og tilgjengelighetsloven.

Barnets behov for ekstra tilrettelegging fra kommunen tilsvarer personalressurs som kan følge barnet en-til-en i 30 timer per uke. Tilretteleggingsbehovet er godt dokumentert. Barnehagen kan ikke gi barnet et forsvarlig barnehagetilbud uten at den ekstra personalressursen er til stede under hele barnets opphold. Likevel innvilger kommunen midler som kun vil dekke 30 timer per uke i 41 uker. Som følge av kommunens vedtak, risikerer familien at det ikke er mulig å nyttiggjøre seg barnehageplassen fra 10. juni 2016 og frem til høsten, hvor det eventuelt innvilges nye midler.

Foreldrene har vært i dialog med kommunen, som holder fast ved at barnehagen er tildelt tilstrekkelige midler. Kommunen hevder at de eventuelt kan flytte barnet til en barnehage i E kommune. Kommunen har imidlertid ikke redegjort for hvordan deres barn eventuelt vil bli fulgt opp, dersom de flytter barnet til kommunal barnehage i E. Familien A mener at barnet er svært godt ivaretatt i barnehagen hvor han allerede har plass. Han har gode relasjoner til personalet og øvrige barn i barnehagen. Det er ansatt personal som har spesialkunnskap med hensyn til barnets tilstand, og som har kompetanse til å håndtere hans helsemessige og uforutsigbare utfordringer. Den ansatte i barnehagen i D har mange års erfaring fra arbeid med barn med lignende problematikk.

Det er krevende å tilegne seg kunnskapen og kompetansen som er nødvendig for å kunne ivareta barnets sikkerhet og helse. Vissheten om at de som foreldre kan være trygge på at han får den oppfølgingen som er påkrevd, har vært en viktig forutsetning for dem ved valg av barnehageplass.

Det fremstår som uforståelig for dem at det vil være mindre ressurskrevende for kommunen å tilrettelegge i kommunal barnehage i E, fremfor å innvilge de ekstra midlene som sikrer en forsvarlig oppfølging i den aktuelle perioden.

Som følge av kommunens beslutning i denne saken, står de nå overfor valget mellom å akseptere et uvisst kvalitativt tilbud i en kommunal barnehage i E kommune, eller en situasjon hvor de ikke kan nyttiggjøre seg barnehageplassen i D på like vilkår som andre foreldre.

E kommune:

E kommune viser i sin redegjørelse til at de tildelte ressursene er tilstrekkelig for å gi B et forsvarlig og godt pedagogisk tilbud i C barnehage.

Private og kommunale barnehager i samme og i ulike kommuner kan ha ulike åpningstider og ferieordninger. I E kommune har kommunestyret bestemt minimum et visst antall uker med ferieavvikling for barn, studiedager for ansatte og når det skal være stengt. Alt dette er forutsetninger for kommunens saksbehandling og tildeling av ressurser til det enkelte barn og barnehage. Kommunens utregning/utmåling gjøres likt for alle barn som har særskilte behov med bakgrunn i sakkyndig vurdering, legeerklæring og søknad om ressurser fra barnehagen.

E kommune har vært i dialog med D kommune. D kommune opplyser at ressurser til spesialpedagogisk hjelp i barnehagen skal i sin helhet dekkes av E kommune.

E kommune har flere ganger oppfordret foreldrene til B om å søke barnehageplass i bostedskommunen. Kommunen skal sikre at barnet får et likeverdig barnehagetilbud i E som han har i D. E har flere barnehager som kan være aktuelle for B.

E kommune skal sikre tilstrekkelig kompetanse og opplæring på den/de ansatte som skal jobbe med barnet i tett samarbeid med foreldre og hjelpeapparatet. Spesialkompetanse som barnepleier/helsearbeider med kompetanse og erfaring kommer de til å kartlegge om de har internt i kommunen, før de setter i gang en ekstern rekrutteringsprosess. De ønsker selvfølgelig en god og forsvarlig overføring av kompetanse og erfaring fra C til ny barnehage i E.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Forbudet mot diskriminering

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 første ledd. Forbudet gjelder diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 6 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 7.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 6.

Regler om bevis

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om E kommune har handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven overfor B. Begge foreldre har samtykket til sakens behandling hos ombudet.

Ombudet mener at saken ikke reiser spørsmål om brudd på tilretteleggingsplikten i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16. Ombudet bemerker at E kommune opplyser at de kan stille barnehageplass til disposisjon, med tilsvarende tilbud som B har i D. Det foreligger ikke opplysninger som indikerer at kommunens barnehagetilbud ikke er tilrettelagt for B. Foreldrene til B har heller ikke anført at E kommune ikke er i stand til å gi B et godt tilrettelagt tilbud. Det foreldrene har uttalt, er at de er utrygge på om E kommune kan gi et like godt tilbud. Foreldrene ønsker muligheten til selv å velge hvor B skal gå i barnehage. Ombudet har imidlertid uttalt i sak 11/1830 at kommunens plikt etter § 16 ikke strekker seg så langt at den gir barn og foresatte fullstendig valgfrihet når det gjelder hvilken barnehage barnet skal gå i.

Det som ombudet skal vurdere er derfor om E kommune, ved å ikke fullt ut refundere utgifter til spesialpedagogisk hjelp ved C barnehage, handler i strid med det generelle forbudet mot diskriminering i lovens § 5.

Stilt dårligere?

Det første spørsmålet er om B er stilt dårligere enn andre barn, og om dette har sammenheng med hans nedsatte funksjonsevne.

Det følger av barnehageloven § 12a tredje ledd at barn har rett til plass i barnehage i den kommunen der barnet er bosatt. B har altså rett til plass i barnehage i E kommune, og har ingen lovfestet rett til å velge å gå i barnehage i D kommune. Etter forarbeidene til bestemmelsen, er ikke bestemmelsen til hinder for interkommunalt samarbeid, så lenge foreldrene ønsker at barnet skal gå i barnehage i en annen kommune enn bostedskommunen (Ot.prp.52 (2007-2008) s. 37).

Nemnda har tidligere behandlet en lignende problemstilling i sak 12/2013. Bostedskommunen ville ikke refundere nabokommunens utgifter til spesialpedagogisk hjelp i en ikke-kommunal barnehage. Nemnda kom til at barnet ble stilt dårligere enn andre barn fra bostedskommunen som ikke behøver tilskudd til spesialpedagogisk hjelp eller andre støttetiltak. Foreldrene hadde i realiteten ikke den samme valgfriheten som andre ved valg av barnehage.

Ombudet finner at det samme er tilfellet i denne saken. Det foreligger et samarbeid mellom E og D kommune, ved at E kommune refunderer store deler av utgiftene til spesialpedagogisk hjelp i C barnehage i D kommune. E kommune refunderer imidlertid kun utgifter opp til hvor mye spesialpedagogisk hjelp i en barnehage i E kommune ville kostet. C barnehage har lengre åpningstider og kortere ferie enn barnehagene i E kommune, slik at refusjonen fra E kommune ikke dekker alle utgiftene. Ettersom E kommune ikke refunderer alle utgiftene til spesialpedagogisk hjelp ved C barnehage, så har ikke foreldrene til B i realiteten den samme valgfriheten ved valg av barnehage.

På denne bakgrunn mener ombudet at B er stilt dårligere enn andre barn, og at dette har sammenheng med hans nedsatte funksjonsevne.

Spørsmålet er da om denne forskjellsbehandlingen er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor A, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 6.

Saklig og nødvendig?

I nemndas sak 12/2013 uttalte nemnda at det er bostedskommunen som har det praktiske og økonomiske ansvaret for å gi barn som har krav på spesialpedagogisk hjelp plass i barnehage. Kommunen har imidlertid en viss mulighet til å styre hvilken barnehage barnet skal få plass i, blant annet på bakgrunn av hvilke barnehager som allerede har et tilrettelagt tilbud for den type funksjonsnedsettelse barnet har, eller hvilke som har særskilt kompetent personale. Nemnda påpekte at en forpliktelse for en kommune til å dekke spesialpedagogiske utgifter i en annen kommune, vil innebære at hjemkommunen fratas muligheten til økonomiske prioriteringer og «stordriftsfordeler», og vil kunne medføre at kommunen velger ikke å bygge opp et kompetansemiljø. Nemnda fant på denne bakgrunn at forskjellsbehandlingen var nødvendig for å oppnå et saklig formål.

Sak 12/2013 gjaldt en kommune som ikke ga tilskudd til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak ved valg av barnehage i en annen kommune. I vår sak har imidlertid E kommune sagt seg villig til å dekke utgiftene i C barnehage, men kun opp til hvor mye spesialpedagogisk hjelp i en barnehage i E kommune ville kostet. Ombudet finner uansett at de samme hensyn gjør seg gjeldende i denne saken. Spørsmålet nemnda tok stilling til i sak 12/2013 var nettopp om en bostedskommune kan pålegges å dekke utgifter til spesialpedagogisk hjelp i en annen kommune. I henhold til barnehageloven har ikke barnet en lovfestet rett til å velge å gå i en barnehage i en annen kommune. Bostedskommunen er forpliktet til å gi barn som har krav på spesialpedagogisk tilbud prioritert plass, men forpliktelsen innebærer ikke å gi refusjon ved valg av barnehage i en annen kommune. Nemnda fant at det ligger både praktiske og økonomiske hensyn bak det å gi bostedskommunen en viss valgmulighet når det gjelder hvilken barnehage barnet skal få plass i.

Ombudet konkluderer derfor med at det er saklige grunner for forskjellsbehandlingen, og at disse ikke kan oppnås med mindre inngripende tiltak.

Uforholdsmessig inngripende?

Til slutt må det gjøres en interesseavveining mellom interessene til kommunen og interessene til familien A. Resultatet må være rimelig, samlet sett.

I nemndas sak 12/2013 la nemnda vekt på at kommunen opplyste at barnet ville få et tilstrekkelig spesialpedagogisk tilbud i bostedskommunen. Også i foreliggende sak forsikrer bostedskommunen at B vil få et forsvarlig tilbud i kommunen. Dette er noe kommunen uansett er forpliktet til å sikre etter både barnehageloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Barn som har krav på et spesialpedagogisk tilbud, har rett til prioritert plass i barnehage, jf. barnehageloven § 13 tredje ledd.

Ombudet har forståelse for at flytting innebærer usikkerhet, fordi det vil måtte etableres et nytt tilbud i en ny barnehage. Det er imidlertid ikke fremlagt opplysninger som tilsier at E kommune ikke er i stand til å tilby et forsvarlig barnehagetilbud. E kommune har opplyst at de flere ganger har oppfordret foreldrene til å søke om en barnehageplass i kommunen. Kommunen forsikrer at de vil gjøre det de kan for å gi et best mulig tilbud til B.

Videre uttalte nemnda i sak 12/2013 at foreldrenes ønske om at barnet skulle gå i en annen barnehage, ikke utløste noen plikt for bostedskommunen om å refundere utgiftene. Forholdet er det samme i foreliggende sak. Bostedskommunen har plikt til å tilby barnehageplass i kommunen. Utgiftsrefusjon for barnehageplass i en annen kommune krever samtykke fra bostedskommunen.

I sak 12/2013 kom nemnda fram til at det ikke var uforholdsmessig inngripende at foresatte måtte dekke alle utgiftene til spesialpedagogisk hjelp og andre støttetiltak, dersom de valgte barnehageplass utenfor kommunen. Ombudet bemerker at bostedskommunen i foreliggende sak faktisk dekker en betydelig del av disse utgiftene.

For øvrig kan ikke ombudet se at det er andre forhold som tilsier at forskjellsbehandlingen er uforholdsmessig inngripende overfor familien A.

Ombudet finner på denne bakgrunn at vilkårene for lovlig forskjellsbehandling er oppfylt.

Konklusjon

E kommune har ikke handlet i strid med forbudet mot diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 overfor B ved å ikke fullt ut refundere utgifter til spesialpedagogisk hjelp i C barnehage.