Utkast til endringer i folketrygdloven kap. 14 - Lovfesting av retten til foreldrepenger ved tidlig stebarnsadopsjon

Høringsfristen var satt til 18.september, men etter avtale med Elisabeth Halvorsen har Likestillings- og diskrimineringsombudet fått utsatt frist til 20. september.

Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter forslaget om lovfesting av retten til foreldrepenger ved tidlig stebarnsadopsjon. Vi deler også departementets vurdering av at ”fedrekvoten” ikke gjøres obligatorisk i disse sakene.

Likestillings- og diskrimineringsombudet vil også knytte kommentarer og reise enkelte problemstillinger i forhold til den direkte bakgrunnen for forslaget, nemlig endringene i retningslinjene for stebarnsadopsjon i registrerte partnerskap.

Registrerte partnere og barn – et historisk bakteppe
Innledningsvis vil Likestillings- og diskrimineringsombudet foreta en historisk gjennomgang av utviklingen av lovreguleringen av forholdet mellom registrerte partnere og barn.

Partnerskapsloven er hovedsakelig begrunnet i erkjennelsen av at lesbiske og homofile par hadde behov for regulering av økonomiske og juridiske plikter og rettigheter.

Utgangspunktet og hovedregelen i partnerskapsloven § 3 er at registrering av partnerskap har samme rettsvirkninger som inngåelse av ekteskap, og at bestemmelser i norsk lovgivning som omhandler ekteskap og ektefeller gjelder tilsvarende for registrert partnerskap og registrerte partnere.

Prinsippet om likestilling av registrerte partnerskap og ekteskap kommer blant annet til uttrykk i folketrygdloven § 1-5 annet ledd hvor det heter at ”[r]egistrert partnerskap etter lov av 30. april 1993 nr. 40 om registrert partnerskap er likestilt med ekteskap”.

I forarbeidene til partnerskapsloven fremgår det imidlertid klart at prinsippet om likestilling mellom registrerte partnerskap og ekteskap ikke omfatter forhold som gjelder barn. Et utslag av dette var at registrerte partnere ikke ble gitt adgang til å søke om adopsjon, og departementet uttalte i Ot.prp. nr. 32 (1992-1993) s. 32:

”Når det gjelder adopsjon av norske barn og stebarnsadopsjoner, finner departementet ikke grunn til å gå nærmere inn på dette, fordi det ikke er aktuelt å gjøre noen form for adopsjon gjeldende for registrerte partnerskap.”

Til tross for dette utgangspunktet ble partnerskapsloven og adopsjonsloven endret slik at registrerte partnere fra 1 januar 2002 ble gitt anledning til å adoptere den andre partners barn (stebarnsadopsjon), jf partnerskapsloven § 4 annet ledd, jf adopsjonsloven § 5a annet ledd.  Retningslinjer for saksbehandlingen av søknader om stebarnsadopsjon ble nedfelt i desember 2002 (Q-1045). 

Forarbeidene til lovendringen som åpnet adgang for stebarnsadopsjon i registrert partnerskap, forutsetter at de samme strenge kriteriene for stebarnsadopsjon skal gjelde i saker om stebarnsadopsjon i registrert partnerskap. Dette ligger også nedfelt i ovenfor nevnte retningslinjer.

Dette innebærer at en søknad om stebarnsadopsjon skal vurderes ut fra hva som vil være barnets beste. I denne sammenheng vektlegges blant annet:

• forholdet mellom barnet og steforelder bør ha vart i noe tid slik at det er mulig å vurdere tilknytningen dem i mellom
• forholdet mellom søker og registrert partner skal ha vist sin stabilitet
• farskapet til barnet skal være fastsatt, så langt dette er mulig, før det kan foretas adopsjon

Retningslinjene er blitt kritisert fra blant annet lesbiskes og homofiles interesseorganisasjoner. Grunnen til dette er at saker om stebarnsadopsjon i registrert partnerskap står i en særstilling i forhold til andre saker om stebarnsadopsjon, i det barnet har vært planlagt i familien og farskapssaken har vært henlagt. Det vil således ikke være snakk om å overføre juridiske rettigheter og plikter fra en person (biologisk far) til en annen (søker). Kritikerne har hevdet at dette tilsier at stebarnsadopsjon kan tillates på et relativt tidlig tidspunkt. Praksis viser imidlertid at stebarnsadopsjon ikke innvilges tidligere enn i saker hvor det finnes en kjent biologisk far. Årsaken er at vilkåret om at forholdet mellom barnet og steforelder bør ha vart i noe tid, stenger for en tidlig adopsjon.

Våren 2006 ba Barne- og likestillingsdepartementet Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) om en nærmere redegjørelse for den praksis som hadde utviklet seg i saker om stebarnsadopsjon i Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) fra etaten ble opprettet 1. januar 2004.

Redegjørelsen synliggjorde behovet for endringer i retningslinjene og retningslinjene har nå fått følgende tillegg:

Gjelder søknaden adopsjon av et nyfødt barn i registrert partnerskap, barnet er planlagt i familien og det ikke har vært mulig å fastsette farskapet, kan kravet til at forholdet mellom barnet og steforelder skal ha vart i noe tid, likevel fravikes. Det registrerte partnerskapet bør ha vart i to år før det gis adopsjonsbevilling slik at forholdet skal ha vist sin stabilitet. Et dokumentert samboerforhold forut for inngåelsen av det registrerte partnerskapet kan tillegges vekt. Videre skal det legges vekt på barnets behov for to juridiske foreldre. Det avgjørende for vurderingen vil alltid være om adopsjonen samlet sett vil bli til barnets beste. Kommunens uttalelse skal etter anmodning fra adopsjonsmyndigheten gi en kort beskrivelse av søkers forhold til barnet, samt beskrivelse av forholdet mellom søker og barnets forelder.

Departementet viser til at forarbeidene ikke spesielt nevner de tilfeller der barnet er planlagt som søkers og biologisk mors felles barn, og der barnets far er ukjent. Forarbeidene peker derimot på viktigheten av at det skal legges til rette for at barn som har behov for det, kan sikres trygge juridiske rammer rundt oppveksten i familien sin. I forarbeidene nevnes de barn som ikke har kontakt med eller kjennskap til den biologiske forelderen de ikke bor sammen med, eller der vedkommende er død eller ukjent. I disse tilfellene vil stebarnsadopsjon innebære at barnet sikres to foreldre og et større nettverk gjennom steforelderens slekt. Det fremgår av forarbeidene at for foreldrene kan det være godt å være to om å dele alle sider av ansvaret for barnet. Det kan videre gi hele familien en trygghet å vite at dersom forelderen skulle falle fra, vil barnet være sikret en videre oppvekst i hjemmet sammen med steforelderen.

Departementet viser videre til at barnet i de aller fleste av disse sakene best vil sikres ved at de som utøver den faktiske omsorgen for det, også er dets juridiske foreldre. Utgangspunktet i de fleste av disse sakene er at barnet er i behov av to foreldre allerede fra fødselen av.

På denne bakgrunn er departementet opptatt av at søknaden om stebarnsadopsjon må kunne behandles og avgjøres på et så tidlig tidspunkt i barnets liv som mulig. Endringen i retningslinjene innebærer derfor at det for disse sakene innføres et unntak fra vilkåret i gjeldende retningslinjer om at ”forholdet mellom barnet og steforelder bør ha vart i noe tid slik at det er mulig å vurdere tilknytningen dem i mellom”. Unntaket gjelder i saker der en tilknytning mellom søker og barnet allerede er etablert ved barnets fødsel. I disse sakene fremgår at søker har vært sammen med barnets biologiske mor om svangerskapet og fødsel, og utøver den faktiske omsorgen for barnet fra det er født. Det foreligger som regel et sterkt ønske fra barnets biologiske mor om at søker får adoptere barnet.

Endringen innebærer likevel ikke at det kan gjøres unntak fra kravet om at forholdet mellom søker og registrert partner skal ha vist sin stabilitet. Departementet har imidlertid merket seg at i de sakene som hittil er blitt behandlet, har partnerskapet vart lenge. Det synes derfor som om praksis har vært svært streng når det gjelder kravet til det registrerte partnerskapets varighet.

På bakgrunn av endringene i retningslinjene ligger det til rette for at registrerte partnere, forutsatt at farskapssaken er henlagt og forholdet mellom partnerne er stabilt, kan få innvilget tidlig stebarnsadopsjon. Dette er den direkte foranledningen til forslaget om lovfesting av retten til foreldrepenger ved tidlig stebarnsadopsjon. 

Merknader til forslaget
Departementet foreslår å lovfeste rett til foreldrepenger ved adopsjon av ektefellens barn når barnet er så ungt at stønadsperioden ved fødsel fortsatt løper. Adoptivforelderen skal i slike tilfeller ha tilsvarende rettigheter som fedre i den resterende delen av stønadsperioden.

Likestillings- og diskrimineringsombudet er positive til forslaget som etter vår vurdering vil bidra til økt formell likestilling av lesbiske, homofile og heterofile på et svært sentralt område.

Forutsetningen for at det skal bli reell likestilling er at søknadene om stebarnsadopsjon blir effektivt behandlet og at endringene i retningslinjene for stebarnsadopsjon blir fulgt opp, se mer under punkt 4.

Som nevnt ovenfor innebærer forslaget at adoptivforelderen trer inn i rettigheter som normalt tilfaller faren. Departementet har i forslaget vurdert hvorvidt adoptivforelderen skal ha rett til fedrekvoten, eller om det skal være en plikt for adoptivforelderen å ta ut kvoten.

Ut fra hensynene som ligger bak regelen om obligatorisk fedrekvote mener Likestillings- og diskrimineringsombudet prinsipielt at fedrekvoten også bør være obligatorisk ved tidlig stebarnsadopsjon.

Spørsmålet er imidlertid om det foreligger særlige omstendigheter i disse sakene som gjør at fedrekvoten likevel ikke bør gjøres obligatorisk.

Spørsmålet drøftes av departementet som konkluderer med at fedrekvoten ikke skal være obligatorisk. Begrunnelsen er todelt.

For det første påpeker departementet at verken utfallet av adopsjonsvedtaket eller vedtakstidspunktet vil være klart ved fødselen. Foreldrene vil av denne grunn ikke ha tilsvarende muligheter som andre foreldrepar til å planlegge og fordele uttak av foreldrepermisjon. Det vil derfor kunne oppstå situasjoner der det ikke praktisk lar seg gjennomføre at adoptivforelderen tar ut fedrekvoten.

For det andre viser departementet til at arbeids- og velferdsetaten har begrenset mulighet for å fange opp disse tilfellene hvis foreldrene ikke selv melder fra. I slike tilfeller kan det ikke fattes nytt foreldrepengevedtak, herunder om uttak av fedrekvote.

Etter likestillings- og diskrimineringsombudets vurdering er det en forutsetning for at fedrekvoten gjøres obligatorisk at det er stor grad av forutberegnlighet for utfallet av søknaden og at saksbehandlingstiden er kort.

Per i dag kan det synes som om ikke noen av disse forutsetningene er oppfylt, jf uttalelsen i høringsnotatet om at ”verken utfallet av adopsjonsvedtaket [forutberegnligheten] eller vedtakstidspunktet vil være klart ved fødselen [tidsperspektivet]”.

På bakgrunn av dette støtter Likestillings- og diskrimineringsombudet, på det nåværende tidspunkt, departementets vurdering om ikke å gjøre fedrekvoten obligatorisk. Vi ber imidlertid departementet om å gjennomgå praksis i forhold til tidlig stebarnsadopsjon når endringene i retningslinjene har vært virksomme en tid og på nytt vurdere om fedrekvoten skal gjøres obligatorisk.

Kommentarer til endringene i retningslinjene for stebarnsadopsjon
Likestillings- og diskrimineringsombudet er tilfreds med at departementet har tatt kritikken av retningslinjene til etterretning og endret dem med tanke på tidlig stebarnsadopsjon.

Etter vår vurdering reiser de nye retningslinjene flere viktige problemstillinger. Det er blant annet et spørsmål om hvordan henleggelse av farskapssaker behandles. Dette vil være av betydning både i forhold til forutberegnlighet og saksbehandlingstid i disse sakene.

I forhold til forutberegnlighet vil det alltid være et usikkerhetsmoment i det søknadene skal underlegges en individuell vurdering. Det må likevel være slik at saksbehandlingsinstansens rutiner er så klare at søkerne med relativ stor grad av sikkerhet kan legge til grunn at søknaden blir innvilget.

Når det gjelder saksbehandlingstid har vi vært i kontakt med Bufdir og fått opplyst at søknad i prinsippet kan innvilges fra barnet er to måneder dersom vilkårene er oppfylt. Dette er en klar forbedring i forhold til tidligere retningslinjer da stebarnsadopsjon i praksis først var aktuelt fra barnet var to år. Selv om endringene i prinsippet åpner for en tidligere stebarnsadopsjon er det en forutsetning at saksbehandlingsinstans er gjort kjent med, og følger endringene i retningslinjene.

En artikkel publisert i Blikk 13. september 2006 tyder på at dette ikke er tilfellet. Foreningen for partnerskapsbarn har innhentet informasjon om saksbehandlingstid i ulike kommuner. En av kommunene som har lengst saksbehandlingstid – Oslo – har ikke engang tatt i bruk de nye retningslinjene per 13. september 2006. Likestillings- og diskrimineringsombudet oppfordrer departementet til å følge opp bruken av retningslinjene.   

En annen problemstilling knyttet til endringene i retningslinjene er hvorvidt, eller i hvilken grad, endringene også vil få betydning i forhold til homofile par som søker om stebarnsadopsjon. I endringen heter det blant annet:

Gjelder søknaden adopsjon av et nyfødt barn i registrert partnerskap, barnet er planlagt i familien og det ikke har vært mulig å fastsette farskapet, kan kravet til at forholdet mellom barnet og steforelder skal ha vart i noe tid, likevel fravikes.

Likestillings- og diskrimineringsombudet er kjent med at det for tiden er menn som lever i homofile parforhold som har fått barn ved hjelp av surrogatmødre i utlandet. Stebarnsadopsjon for denne gruppen reiser to spørsmål. For det første er det spørsmål om hvordan farskap etableres i Norge. I forlengelsen av dette er det også et spørsmål om saksbehandlingstiden for fastsettelse av farskap. Dersom farskap er etablert i Norge, er det et sentralt spørsmål om endringer i retningslinjene får betydning for adgangen til tidlig stebarnsadopsjon fra registrert partner. I disse tilfellene vil problemstillingen ikke være ukjent biologisk far, jf bruken av begrepet ”farskap” i retningslinjene.

Når det gjelder fastsettelse av farskap behandles dette av folkeregisteret. Likestillings- og diskrimineringsombudet har blitt gjort oppmerksom på at saksbehandlingstiden i disse sakene er lang, og vi kjenner minst et tilfelle der folkeregisteret har konkludert med at barna er foreldreløse. Forutsatt at disse opplysningene er korrekte, mener vi dette er en åpenbar uholdbar situasjon for barnet og biologisk far. Likestillings- og diskrimineringsombudet oppfordrer departementet til å etablere egnede retningslinjer for saksbehandlingen i disse tilfellene.

Når det gjelder spørsmålet om endringene i retningslinjene kommer til anvendelse for tidlig stebarnsadopsjon i mannlige homofile parforhold, kan ikke Likestillings- og diskrimineringsombudet se at ordlyden åpner for dette. Ombudet finner det imidlertid naturlig at departementet uttrykkelig presiserer hvorledes departementet ser på dette spørsmålet i forhold til retningslinjene, og eventuelt igangsetter et arbeid for å vurdere hva som er en god regulering av foreldreskap til barn i slike familier.

Med vennlig hilsen