Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at Akershus fylkeskommune har brutt diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 4 da A fikk avslag på utvidet reiserett fordi hun ikke er rullestolbruker, psykisk utviklingshemmet, blind, synshemmet eller må bruke bærbart surstoffapparat, uten noen form for individuell behovsprøving.

Ombudet har også kommet fram til at forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus § 5 tredje og fjerde ledd er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 5 jf. § 6 når den kun gir utvidet reiserett til personer med bestemte former for nedsatt funksjonsevne, uten individuell behovsprøving.

• Saksnummer: 13/1168
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 4, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 5 jf. § 6, FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 5 og artikkel 9
• Dato for uttalelse: 30. januar 2014

Likestillings- og diskrimineringsenmnda:

Saken ble påklaget til nemnda. Nemnda konkluderte med at det er praktiseringen av forskriften, ikke forskriften i seg selv, som er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Nemnda var enig med ombudet i at det må være funksjonsgrad, ikke funksjonsnedsettelse, som være avgjørende for tildeling av utvidet reiserett.

Nemndas uttalelse kan leses på nemndas nettsider (saksnr. 19/2014): http://www.diskrimineringsnemnda.no/

Ombudets uttalelse

Sakens bakgrunn

A har en skade, som ifølge legeerklæring gjør henne ute av stand til å benytte offentlig transport eller kjøre bil selv. Legeerklæringen oppgir at hun «er såpass hardt rammet at hun har sittehemning, ståhemning og funksjonssvikt når det gjelder å gå på harde underlag, at hun ikke kan gå til holdeplass (hardt underlag), stå og vente på transport – for deretter å sitte eller stå på buss, tog etc.» Nærmeste holdeplass er 500 meter fra bostedet hennes.

Forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus har som formål å «bidra til at funksjonshemmede personer som ikke kan benytte offentlig kommunikasjonsmiddel, skal ha et transporttilbud til fritidsreiser». TT-ordningen skal være en del av et samlet tilbud av offentlig kollektivtransport, jf. forskriftens § 1. Vilkår for å få reiserett er å ha en funksjonshemming som antas å vare lenger enn to år, at man er ute av stand til på egenhånd å benytte buss, tog og annet offentlig kommunikasjonsmiddel, samt være folkeregistrert i Akershus.

Det finnes tre ulike grader av støtte: normal reiserett, redusert reiserett som utgjør 2/3 av normal reiserett, og utvidet reiserett som utgjør det dobbelte av normal reiserett.

A søkte om TT-kort i desember 2012. Hun fikk innvilget ordinær reiserett i januar 2013, jf. FOR-2004-07-17 nr. 1163 forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus §§ 2 og 5. Vedtaket ble påklaget i januar 2013, da A ønsket utvidet reiserett. Utvidet reiserett utgjør i følge forskriftens § 5 3. ledd det dobbelte av normal reiserett per kalenderår i tildelingsperioden, og kan gis til søkere som kan dokumentere et særskilt behov. I forskriften § 5 4. ledd presiseres det at «[r]ullestolbrukere, psykisk utviklingshemmede, blinde og synshemmede, samt personer som må bruke bærbart surstoffapparat gis utvidet reiserett.» Ifølge fylkesadvokaten skal forskriften tolkes slik at det kun er personer i disse kategoriene som kan få utvidet reiserett, jf. saksframlegg datert 5. april 2013. Det er ikke nærmere begrunnet hvorfor akkurat disse gruppene er valgt, utover at de anses for å ha et særlig behov for et alternativ til kollektivtransport.

Partenes syn på saken

A:

A mener hun har et like stort behov for utvidet reiserett som personer innenfor de opplistede gruppene. Hun hevder at hun er usaklig forskjellsbehandlet når det ikke gis utvidet reiserett på grunnlag av en individuell behovsvurdering, men kun til personer med bestemte typer diagnoser.

Bestemmelsen i forskrift for transport for funksjonshemmede i Akershus § 5 tredje og fjerde ledd diskriminerer personer med andre former for nedsatt funksjonsevne enn de som er nevnt i forskriften.

Akershus fylkeskommune:

Akershus fylkeskommuneviser i sin redegjørelse til at det ikke i noen tilfeller foretas individuelle vurderinger av behovet for støtte til fritidsreiser. I 2012 ble forskriften endret med den hensikt å styrke tilbudet til grupper av brukere med de tyngste funksjonshemminger. Tilskuddet til brukere med utvidet beløp og rullestolbrukere avhengige av spesialtransport ble økt med omtrent 30 %. Tilskuddet til brukere med redusert og ordinær reiserett ble dermed noe mindre.

Det opplyses at de fleste fylkeskommuner har valgt å prioritere tilsvarende grupper i sine TT-ordninger. Nåværende administrasjon i fylkeskommunen er ikke kjent med begrunnelsen for hvorfor akkurat disse gruppene er prioritert, og har heller ikke funnet svar i arkiverte dokumenter.

Likebehandlingsprinsippet og forutsigbarhet er sentralt for behandling av søknader om TT-kort. Av hensyn til likebehandling er det derfor en fordel i størst mulig grad å ha objektive vilkår for tildeling av TT-kort.

For fylkeskommunen er det også viktig å ha en effektiv administrering av ordningen, slik at mest mulig av midlene kan benyttes til transport. De behandler ca. 3000 søknader per år, og «sett opp mot at beløpet som tildeles den enkelte er begrenset, er det vesentlig å unngå at avgjørelsene blir for skjønnspreget og basert på individuelle behov».

I forskriftens § 11 står det at «[d]et kan i særlige tilfeller gjøres unntak fra forskriftens regler.» I saksframlegg til fylkestingets møte 17. juni 2004 ble det uttalt at dette er en «streng unntaksbestemmelse» som «kun skal benyttes i helt spesielle tilfeller» og at «[d]ersom det er en hel gruppe søkere som faller utenfor forskriftens regler, vil det være naturlig å endre regelverket i stedet for å benytte unntaksbestemmelsen.» Fylkesadvokaten mener videre at «de søkerne som ikke faller innenfor de gruppene som etter forskriftens § 5 4. ledd kvalifiserer for utvidet reiserett, er å anse som «en hel gruppe som faller utenfor forskriftens regler», og at A derfor ikke kan innvilges utvidet reiserett etter denne bestemmelsen.

Rettslig grunnlag

Fra i. januar 2014 trådte ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov av 21. juni 2013 i kraft. I den nye loven videreføres diskrimineringsvernet i diskriminerings- og tilgjengelighetslov av 20. juni 2008, jf. Prop. 88 L kapittel 20.4. A fikk avslag før den nye loven trådte i kraft og spørsmålet om hennes konkrete sak behandles derfor formelt med utgangspunkt i bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetslov av 20. juni 2008.

Fordi forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus gjelder også etter ikrafttredelsen av ny lov, behandles spørsmålet om forskriften er i tråd med diskrimineringslovgivningen etter denne.

Ombudet håndhever begge lover om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 16 og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013

Diskriminerings- og tilgjengelighetslovene forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 §  4 første ledd og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 5.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 6 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 6. Tilsvarende bestemmelse i 2008-loven står i § 4 annet ledd.

Med direkte forskjellsbehandling menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med forbudet i § 5 når den har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. §§ 6 og 7.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 23.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne

Ombudet fører også tilsyn med etterlevelsen av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, jf. diskrimineringsombudsloven § 1 3. ledd. Artikkel 9 i konvensjonen sier følgende:

1. For at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal få et selvstendig liv og kunne delta fullt ut på alle livets områder, skal partene treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre får tilgang til det fysiske miljøet, til transport, til informasjon og kommunikasjon, herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi og – systemer, og til andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten, både i byene og i distriktene. Disse tiltakene, som også skal inkludere å identifisere og fjerne det som hindrer og vanskeliggjør tilgjengeligheten, skal blant annet gjelde for:

a)        bygninger, veier, transport og andre innendørs og utendørs tilbud, herunder skoler, boliger, helsetjenestens lokaler og arbeidsplasser (se fotnote 1 nederst på siden).

Ombudet viser også til ikke-diskrimineringsbestemmelsen i konvensjonens artikkel 5:

1. Partene erkjenner at alle er like for og etter loven, og har rett til den samme beskyttelse og den samme fordel av loven, uten noen form for diskriminering,
2.  Partene skal forby enhver form for diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne lik og effektiv rettslig beskyttelse mot diskriminering, uansett grunn.
3.  Med sikte på å fremme likhet og avskaffe diskriminering skal partene treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre en rimelig tilrettelegging.
4.  Særlige tiltak som er nødvendige for å framskynde eller oppnå faktisk likhet for mennesker med nedsatt funksjonsevne, skal ikke anses som diskriminering etter denne konvensjon.

Konvensjonen er ratifisert av Norge, men er ennå ikke inkorporert i norsk rett. Etter presumsjonsprinsippet formodes norsk rett å være i samsvar med våre internasjonale forpliktelser. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og annen relevant lovgivning skal derfor antas å være i tråd med FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne med mindre det er klar motstrid (se fotnote 2 nederst på siden).

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om Akershus fylkeskommunes forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus § 5 tredje og fjerde ledd bryter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 5 jf. §§ 6 og 7 når A ikke får utvidet reiserett fordi hun ikke er rullestolbruker, psykisk utviklingshemmet, blind, synshemmet eller må bruke bærbart surstoffapparat, uten noen form for individuell behovsprøving.

Med direkte diskriminering menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne. Det følger av sak nr. 17/2010 fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda (se fotnote 3 nederst på siden) at dette også kan gjelde usaklig forskjellsbehandling mellom personer med ulike former for nedsatt funksjonsevne.

Spørsmålet er da om A stilles dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og om dette skyldes nedsatt funksjonsevne.

A har dokumentert at hennes funksjonsevne er for redusert til at hun kan benytte seg av offentlig transport. Legeerklæringen oppgir at hun «er såpass hardt rammet at sittehemning, ståhemning og funksjonssvikt når det gjelder å gå på harde underlag, at hun ikke kan gå til holdeplass (hardt underlag), stå og vente på transport – for deretter å sitte eller stå på buss, tog etc.»

Forskriftens § 5 tredje ledd sier at «utvidet reiserett … gis til søkere som kan dokumentere et særskilt behov». Dette er et godt utgangspunkt for å sikre forskriftens formål om å bidra til at personer med nedsatt funksjonsevne som ikke kan benytte offentlig kommunikasjonsmiddel får et transporttilbud til fritidsreiser, og må sies å være i tråd med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven samt FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

Det problematiske er at oppregningen i fjerde ledd anses som en uttømmende presisering, slik at kun personer som er rullestolbrukere, psykisk utviklingshemmede, blinde, synshemmede eller som må bruke bærbart surstoffapparat kan få utvidet reiserett etter forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus § 5 3. og 4. ledd.

Når A har et dokumentert stort behov for transport, og hennes søknad om utvidet reiserett avslås uten en individuell behovsprøving, må A dermed anses for å være dårligere stilt enn andre i tilsvarende situasjon, for eksempel blinde og rullestolbrukere, på grunn av sin nedsatte funksjonsevne.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den er nødvendig for å oppnå et saklig formål og den ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som stilles dårligere, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4 fjerde ledd første punktum.

Akershus fylkeskommune anfører at «likebehandlingsprinsippet og forutsigbarhet er sentralt for behandling av søknader om TT-kort. Av hensyn til likebehandling er det derfor en fordel i størst mulig grad å ha objektive vilkår for tildeling av TT-kort.»

Det å sikre likebehandling og forutsigbarhet er saklige hensyn, og likebehandlingsprinsippet er et grunnleggende prinsipp i forvaltningsretten. Det er ikke vist til noen begrunnelse for valget av disse formene for nedsatt funksjonsevne. Fylkeskommunen oppgir at nåværende administrasjon i fylkeskommunen ikke er kjent med begrunnelsen for hvorfor akkurat disse gruppene er prioritert, og heller ikke har funnet svar i arkiverte dokumenter, men at de fleste fylkeskommuner har valgt å prioritere tilsvarende grupper i sine TT-ordninger.

Samtidig kan det reises spørsmål om dagens regel om utvidet reiserett er i tråd med likebehandlingsprinsippet da den behandler personer med like store behov ulikt, kun på grunnlag av hvilken type nedsatt funksjonsevne de har. Ombudet kan på dette grunnlaget ikke se at dagens løsning er egnet til å nå målet om likebehandling.

For fylkeskommunen er det også viktig å ha en effektiv administrering av ordningen, slik at mest mulig av midlene kan benyttes til transport. De behandler ca. 3000 søknader per år, og «sett opp mot at beløpet som tildeles den enkelte er begrenset, er det vesentlig å unngå at avgjørelsene blir for skjønnspreget og basert på individuelle behov».

Effektiv administrasjon av ordningen er i seg selv et saklig hensyn, men det kan reises spørsmålstegn ved ønsket om å unngå at avgjørelsene i for stor grad er basert på individuelle behov. Ombudet minner her om artikkel 9 nr. 1 i FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne: 

For at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal få et selvstendig liv og kunne delta fullt ut på alle livets områder, skal partene treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre får tilgang til det fysiske miljøet, til transport, til informasjon og kommunikasjon, herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi og – systemer, og til andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten, både i byene og i distriktene. Disse tiltakene, som også skal inkludere å identifisere og fjerne det som hindrer og vanskeliggjør tilgjengeligheten, skal blant annet gjelde for:

a) bygninger, veier, transport og andre innendørs og utendørs tilbud, herunder skoler, boliger, helsetjenestens lokaler og arbeidsplasser

Dette kan vanskelig gjøres uten å ta utgangspunkt i individuelle behov.

Ombudet er enig i at det er viktig med objektive kriterier også av hensyn til effektiv saksbehandling, men det er ikke godtgjort at det å ha utelukkende type nedsatt funksjonsevne som objektivt kriterium er nødvendig for å nå dette formålet. Ombudet kan dermed ikke se at vilkårene for å tillate forskjellsbehandling i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 6 er oppfylt.

Forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus § 5 tredje og fjerde ledd må derfor anses for å være i strid med diskriminering- og tilgjengelighetsloven av 2013.

På dette grunnlaget ber ombudet Akershus fylkeskommune om å revidere forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus slik at den sikrer likebehandling og reell likestilling for personer med ulike former for nedsatt funksjonsevne i tråd med diskriminering- og tilgjengelighetsloven av 2013 og FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 5 og 9.

Når det gjelder avslaget A fikk på sin søknad om utvidet reiserett, må dette vurderes etter diskriminering- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 4. Ombudet viser her til at §§ 5 og 6 i ny lov er en videreføring av 2008-lovens § 4.

På grunnlag av drøftelsen over mener ombudet også at Akershus fylkeskommune har brutt diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 4 da A fikk avslag på utvidet reiserett fordi hun ikke er rullestolbruker, psykisk utviklingshemmet, blind, synshemmet eller må bruke bærbart surstoffapparat, uten noen form for individuell behovsprøving.

Konklusjon

Akershus fylkeskommune har brutt diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 4 da A fikk avslag på utvidet reiserett fordi hun ikke er rullestolbruker, psykisk utviklingshemmet, blind, synshemmet eller må bruke bærbart surstoffapparat, uten noen form for individuell behovsprøving.

Forskrift for transporttjeneste for funksjonshemmede i Akershus § 5 tredje og fjerde ledd er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 5 jf. § 6 når den kun gir utvidet reiserett til personer med bestemte former for nedsatt funksjonsevne, uten individuell behovsprøving.

***

Den som er blitt diskriminert kan kreve oppreisning og erstatning, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 17 og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013 § 31. I ansettelsesforhold gjelder ansvaret uavhengig av om arbeidsgiver kan bebreides for diskrimineringen. På andre samfunnsområder gjelder ansvaret gjelder dersom den som har diskriminert kan bebreides for dette.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har ikke kompetanse til å ilegge erstatnings- og/eller oppreisningsansvar, jf. 2008-loven § 16 første ledd. Spørsmål om erstatning og/eller oppreisning avgjøres av domstolene.

Ombudet vil likevel oppfordre partene til å komme frem til en minnelig løsning i saken. Vi ber om tilbakemelding innen 28. februar om hvordan Akershus fylkeskommune foreslår å løse saken, dersom fylkeskommunen ikke velger å bringe saken inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Fotnoter