Krav om Bergenstest ved høyskole er ikke diskriminerende

Sakens bakgrunn

A har fullmakt fra sin kone i denne saken. Hun er fra X og har gjennomført høyere utdannelse der. I forbindelse med at hun ønsket å ta videreutdanning ved en privat høyskole i Norge, måtte hun gjennomføre Test i norsk – høgare nivå (HN), også kalt «Bergenstesten».

Personer med utdanning fra land utenfor Norden som ønsker å søke høyere utdanning i Norge, må ha en utdanning som gir generell studiekompetanse i Norge, se forskrift om opptak til høyere utdanning § 2-2. Det er ulike krav for ulike land, og vurderingen er konkret ut fra hvilken utdanning søkeren har fra hjemlandet.

Søkeren må videre dokumentere at hun eller han har tilstrekkelige kunnskaper i norsk og engelsk. Dette gjelder alle som søker til universitet og høyskole i Norge gjennom Samordna opptak. Språkkravet kan dekkes på ulike måter, avhengig av hvilken bakgrunn søkeren har. Mangler søkeren bare norsk for å oppnå generell studiekompetanse, kan språkkravet dekkes ved å ha bestått én av følgende prøver:

- Eksamen i norsk eller norsk som andrespråk på VG3-nivå (393 timer) i norsk videregående skole

- Test i norsk, høyere nivå («Bergenstesten»), skriftlig med minimum karakteren «Bestått»

• Eksamen fra trinn 3 i norsk for utenlandske studenter ved universitetene
• Fullført og bestått studium i høyere utdanning på minst 60 studiepoeng i norsk språk og samfunnskunnskap for utenlandske studenter
• Avsluttende prøve i norsk (norskprøven) med ferdigheter på minimum nivå B2 i alle delferdigheter

Partenes syn på saken

A:

A mener det er diskriminerende at søkere med utdanning fra land utenfor Norden må dokumentere kunnskaper i norsk, jf. Forskrift om opptak til høyere utdanning § 2-2 (2).  Han hevder videre at kravene for å bestå «Bergenstesten» er urimelig strenge og diskriminerende overfor utenlandske studenter.

Norge har gjennom «Overenskomst mellom Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige om adgang til høyere utdanning» vedtatt en diskriminerende praksis som stiller ikke-nordiske studenter dårligere enn nordiske. Han mener avtalen i seg selv er i strid med diskrimineringslovens bestemmelser og derfor må vike. Dette særlig fordi overenskomsten ikke har vært behandlet av Stortinget, og regjeringen dermed har inngått en overenskomst som strider mot lover som er vedtatt av Stortinget.

Videre mener han at argumentet om at «Bergenstesten» er godt egnet for å teste kandidatens kunnskaper i norsk ikke er relevant, da spørsmålet er om testen er diskriminerende eller ikke.

Nordiske studenter vil i henhold til overenskomsten kunne søke opptak til høyere utdanning i Norge basert på deres karakterer i fag som ikke har blitt undervist i på norsk. Det er derfor diskriminerende å legge til grunn at disse har bedre forutsetninger enn ikke-nordiske studenter for å kunne studere i Norge.

Han mener videre at det er godt dokumentert at «Bergenstesten» stiller for strenge krav i forhold til de kravene man ellers stiller i norskopplæringen i videregående skole. Dette mener han er særlig urimelig ettersom «Bergenstesten» utelukkende tester kandidatens norskkunnskaper, ikke samfunnskunnskaper. Videre har han fremlagt en korrelasjonsundersøkelse som viser at «Bergenstesten» er vanskeligere enn de øvrige norskprøvene for utenlandske studenter.

Kunnskapsdepartementet:

Kunnskapsdepartementet avviser at kravet om å gjennomføre «Bergenstesten» og kravene for å bestå den er i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6.

Opptaksforskriften gjelder for opptak til alle studier i Norge hvor det normale opptakskravet er generell studiekompetanse. Formålet med opptaksforskriften § 2-2 (2) er å sikre at alle søkere til høyere utdanning i Norge har tilstrekkelige norskkunnskaper for å få tilfredsstillende utbytte av undervisningen.

Departementet anser «Bergenstesten» som godt egnet for å teste søkerens kunnskaper i norsk. Videre er testen én av flere måter søkere med utdannelse fra land utenom Norden kan dokumentere tilstrekkelige norskkunnskaper på. «Bergenstesten» brukes av mange for å oppfylle dette kravet. Utvekslingsstudenter og søkere til fremmedspråklige utdanningsprogrammer er unntatt fra disse kravene.

Videre påpeker departementet at Norge er forpliktet etter den ovenfor nevnte overenskomsten til å gi søkere fra de øvrige nordiske landene adgang til høyere utdanning dersom de oppfyller kravene til generelt opptak i landet de har gjennomført videregående opplæring i.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet), jf. § 23 i loven. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 2.

Diskrimineringsloven om etnisitet

Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 første ledd første punktum. Diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk regnes også som diskriminering på grunn av etnisitet, jf. § 6 første ledd andre punktum.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 7 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 8.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 7.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 24.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal vurdere to problemstillinger. Den første er om kravene til å dokumentere norskkunnskaper etter Forskrift om opptak til høyere utdanning § 2-2 for studenter som har utdannelse utenfor Norden er diskriminerende.   Videre skal ombudet ta stilling til om kravene for å bestå testen som et av opptakskravene til høyere utdanning er i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6.

Forskriftens § 2-2 er ikke knyttet opp mot søkerens statsborgerskap eller nasjonalitet, men snarere hvorvidt vedkommende har fullført videregående opplæring i et nordisk land eller ikke. Utgangspunktet er derfor at bestemmelsen er nøytral, og saken reiser således spørsmål om indirekte diskriminering.

Ombudet er ikke kjent med hvor stor andel av de nordiske søkerne til høyere utdanning i Norden som har gjennomført videregående opplæring utenfor Norden. Likevel anser ombudet det som rimelig å legge til grunn at dette utgjør en liten del av gruppen og at bestemmelsen således først og fremst rammer personer med ikke-nordisk statsborgerskap. Statsborgerskap er i utgangspunktet ikke vernet, og vurderingen knytter seg til diskriminering på grunn av språk.

Både ombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda har i praksis lagt til grunn at språkkrav er å bli stilt dårligere i diskrimineringslovens forstand, se for eksempel nemndas sak 42/2014.

Spørsmålet er da om forskjellsbehandlingen likevel er tillatt etter unntaksbestemmelsen i § 7. For at forskjellsbehandling på grunn av språk skal være lovlig, må den ha et saklig formål, være nødvendig for å oppnå formålet og ikke være uforholdsmessig inngripende overfor den som utsettes for forskjellsbehandlingen.

Kunnskapsdepartementet har i sin redegjørelse opplyst at forskriftens § 2-2 (2) er ment å sikre at samtlige studenter ved norsk høyere utdanning har tilstrekkelige norskkunnskaper – tilsvarende 3-årig norsk videregående opplæring – til å kunne få tilfredsstillende utbytte av undervisningen.

Etter forskriftens § 2-1 annet ledd er hovedregelen at alle søkere til høyere utdanning i Norge må ha gjennomført og bestått samtlige fag som kreves for å oppnå generell studiekompetanse, med karakteren 2 eller bedre. Hvilke fag som kreves er uttømmende regulert i bestemmelsen.

For søkere fra de øvrige nordiske landene er det tilstrekkelig med 3-årig videregående opplæring dersom dette gir generelt opptaksgrunnlag til høyere utdanning i det aktuelle landet, jf. § 2-2 (1). Etter § 2-2 (2) oppstilles det 5 alternativer for opptak for personer med utdanning fra et land utenfor Norden, hvorav «Bergenstesten» er ett av dem.

Det stilles derfor krav for opptak til høyere utdanning både for personer med norsk videregående utdanning, personer med videregående utdanning fra de øvrige nordiske landene og personer med utdanning fra land utenfor Norden.

Ombudet er enig med departementet i at det fremstår som saklig og nødvendig å stille krav om norskkunnskaper for søkere til høyere utdanning i Norge. Formålet er å sikre at studentene har tilstrekkelige norskkunnskaper for å få tilfredsstillende utbytte av undervisningen. Ombudet understreker at Bergenstesten er en av flere alternativer måter å dokumentere norskkunnskapene på. Dersom Bergenstesten hadde vært den eneste muligheten til å dokumentere tilfredsstillende kunnskaper i norsk på, kunne en lettere stilt spørsmål ved om nødvendighetsvilkåret er oppfylt.

Spørsmålet er videre om forskjellsbehandlingen er uforholdsmessig inngripende. Ombudet har forståelse for at det kan oppleves urimelig å måtte gjennomføre en norsktest for å få opptak til høyere utdanning i Norge, særlig når det er inngått avtaler med andre land som fritar deres studenter fra slike krav. Slik ombudet ser det, er det likevel ikke uforholdsmessig inngripende å stille krav om at ikke-nordiske studenter må gjennomføre en eller flere tester for å kunne dokumentere norskkunnskaper før de kan tas opp til høyere utdanning. En slik test kan – som departementet også anfører – bidra til å sikre at studenten får et tilstrekkelig faglig utbytte av undervisningen. Dette er også i samfunnets interesse, da det ikke er en hensiktsmessig ressursbruk å undervise studenter som ikke har de nødvendige språkferdighetene for å få et slikt utbytte av undervisningen.

Ombudet mener derfor at krav til dokumentasjon av norskkunnskaper etter Forskrift om opptak til høyere utdanning § 2-2 nr (2) er saklig, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende overfor den enkelte student.

Er kravene for å bestå «Bergenstesten» urimelig strenge og derfor diskriminerende?

A har fremlagt dokumentasjon som han mener viser at «Bergenstesten» stiller høyere krav til kandidatene enn det som kreves for å bestå de påkrevde fagene i videregående skole. Spørsmålet blir om vilkåret om å bestå Bergenstesten i seg selv er diskriminerende. Ombudet legger til grunn at vilkåret innebærer en forskjellsbehandling på grunn av språk. Spørsmålet blir da om utformingen av Bergenstesten er saklig, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende.

Ombudet har ikke forutsetninger for å vurdere innholdet i og kravene til å bestå «Bergenstesten» sett opp mot kravene til å bestå norsk eller nordisk videregående utdanning. Dette er en språk- og undervisningsfaglig vurdering som Kunnskapsdepartementet og de som har ansvaret for utforming og sensur av testen er nærmest til å gjøre.

Ombudet ser likevel at testen kan oppleves vanskelig for flere kandidater, hvilket underbygges av den høye strykprosenten, slik det fremgår av Norsk språktest sin statistikk og funnene i korrelasjonsundersøkelsen av 2006. Dette i seg selv er imidlertid ikke tilstrekkelig til å fastslå at testens krav og sensur er i strid med diskrimineringsforbudet, da den høye strykprosenten kan skyldes ulike forhold.

Videre har A anført at funn fra korrelasjonsundersøkelsen viser et markert avvik mellom hvor vanskelig det er å bestå «Bergenstesten» i forhold til den såkalte T3-testen, som er et annet alternativ etter forskriftens § 2-2 (2) nr. 2. Slik ombudet ser det, er ikke dette et argument for at «Bergenstesten» er diskriminerende i lovens forstand, da begge testene er rettet mot kandidater med utdannelse fra land utenfor Norden. Hvorvidt avvikene i kravene for å bestå prøvene utgjør en usaklig forskjellsbehandling på et annet grunnlag enn det som er vernet etter diskrimineringslovgivningen, er en problemstilling som ombudet ikke har mandat til å vurdere.

Ombudet har etter dette kommet frem til at utformingen og gjennomføringen av «Bergenstesten» er saklig og nødvendig. Ombudet kan heller ikke se at testen virker uforholdsmessig inngripende overfor søkere til høyere utdanning. I denne sammenhengen vil ombudet understreke at Bergenstesten bare er en av flere måter å dokumentere tilstrekkelige norskkunnskaper på, jf. drøftelsen ovenfor. Konklusjonen blir at testen ikke er i strid med diskrimineringsloven § 6.

Bemerkning

Kunnskapsdepartementet har i sin redegjørelse opplyst at «[e]tter departementets vurdering er kravene til norsk i opptaksforskriften ikke diskriminerende i det de gjelder for alle søkere, med unntak av dem som omfattes av den nordiske språkavtalen.»

Ombudet finner grunn til å påpeke at dette er en uriktig forståelse av diskrimineringsbegrepet fra departementets side. Definisjonen av indirekte diskriminering er gjengitt ovenfor, hvor det fremgår at indirekte diskriminering er en tilsynelatende nøytral bestemmelse eller betingelse som har den virkning at noen stilles dårligere enn andre og at dette skyldes språk eller et annet vernet grunnlag. At det stilles de samme kravene til alle søkere innebærer dermed ikke nødvendigvis at det faller utenfor diskrimineringsbegrepet.

Dette har ikke hatt betydning for konklusjonen i saken, men ombudet anser det som hensiktsmessig å gjøre departementet oppmerksom på det.

Konklusjon

Kravene til dokumentasjon av norskkunnskaper etter Forskrift om opptak til høyere utdanning § 2-2 nr (2) er ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6.

Kunnskapsdepartementets krav til å bestå «Bergenstesten» er ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6.