Begrensninger i økonomisk støtte til reise- og oppholdsutgifter

Sakens bakgrunn

Saken reiser spørsmål om det er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at A ikke får dekket kostnader til reise og opphold for sine assistenter i forbindelse med fritidsaktiviteter og kortere ferieturer.

A har diagnosen lett psykisk utviklingshemming, cerebral parese, atferdsforstyrrelse og epilepsi. Han trenger hjelp og veiledning til samtlige daglige gjøremål, og er derfor avhengig av tett oppfølging i hverdagen. I tillegg trenger han hjelp til personlig hygiene, måltider, innkjøp og alt av praktiske gjøremål i huset. A har fått innvilget omfattende pleie- og omsorgstjenester fra X kommune.

A har behov for ledsagere ved arbeid, kontakt med offentlige instanser og alt av fritidsaktiviteter. Han har tre faste aktiviteter hver uke: Y-klubben, svømming og fotball. Når for eksempel fotballaget hans drar på turneringer i andre byer for å spille kamper, eller i forbindelse med andre kortere ferieturer, må A ha med sine tre assistenter. Han må da selv dekke sine egne og ledsagernes utgifter til reise og opphold. X kommune dekker kun lønnsutgifter til ledsagere. Dette medfører at A har begrenset mulighet til å reise bort fra hjemmet.

Ombudet har bedt X kommune om å oversende enkeltvedtaket som viser hvilke vurderinger kommunen har gjort i forbindelse med utmålingen av tjenester til A, men kommunen har ikke etterkommet dette.

Ombudet henvendte seg til Barne,- likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) i brev av 16. februar 2013 og spurte om det finnes regelverk eller ordninger for å sikre et likeverdig ferietilbud for personer i As situasjon, eventuelt om departementet har vurdert å etablere slike ordninger. I brev av 13. mars 2013 opplyser departementet at tilskudd til ferie- og velferdstiltak for personer med nedsatt funksjonsevne bevilges på kap. 847, post 21 på BLDs budsjett. Av tilskuddet skal 2/3 av bevilgningen gå til sommerleir for barn med særskilt store hjelpebehov i regi av funksjonshemmedes organisasjoner med driftstilskudd fra samme budsjettpost. 1/3 skal rettes mot leirer og idretts- og kulturarrangementer i regi av frivillige organisasjoner.

Departementet opplyser at mange mennesker med store hjelpebehov er avhengige av reisefølge når de skal på ferie, i mange tilfeller av personell som kan yte tjenester som pleie og praktisk assistanse. Problemet er å få med seg bistandsytere uten selv å måtte finansiere lønn, reise og oppholdsutgifter. Det finnes ikke spesielle statlige ordninger for dette. Lønn dekkes av en del kommuner. Reise- og oppholdsutgifter dekkes nok mer sjelden. Ferie med eller uten reisefølge er ikke en rettighet etter helse- og omsorgstjenesteloven, og det er derfor opp til hver enkelt kommune å avgjøre i hvilken grad, og evt. hvordan, utgiftene skal dekkes.

Departementet viser videre til at Sosial- og helsedirektoratet har gjennomført en undersøkelse om behovet for en offentlig støtteordning til ferie for mennesker med bistandsbehov. På bakgrunn av undersøkelsen slås det fast at personer med store bistandsbehov reiser mindre på ferie enn befolkning forøvrig, og at dette synes å skyldes dårlig økonomi framfor at det ikke finnes tilrettelagte ferietilbud. Sosial- og helsedirektoratet mener imidlertid det vil være vanskelig å etablere en feriestøtteordning begrunnet i denne gruppens dårlige økonomi, fordi det også er andre økonomisk vanskeligstilte grupper i samfunnet som reiser mindre på ferie. Departementet opplyser at de på denne bakgrunn ikke kan tilrå å etablere en egen tilskuddsordning for ferieformål for denne gruppen.

Partenes anførsler

B og C

Foreldrene til A, B og C, er også hans verger og representerer ham i denne saken. Foreldrene mener at begrensningene i sønnens muligheter til å reise bort fra hjemmet er diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne.

Foreldrene viser til at A har et stort tilsynsbehov. Han er psykisk utviklingshemmet og fungerer i enkelte sammenhenger langt under normal skolealder. Som andre «barn» har han lyst til å dra på ferie om sommeren, hovedsakelig kortere turer. De siste somrene har de klart å få til en mandag til fredags tur til Bardu sammen med Y-klubben. I disse tilfellene måtte A betale for seg selv og sine tre ledsagere. Tilsvarende tur til Z sammen med fotballklubben kunne ikke prioriteres da det hadde blitt altfor dyrt ettersom kommunen kun dekker lønnsmidler til ledsagerne. A er uførepensjonert og har boliglån, så det er økonomisk sett ikke rom for slike turer. Han må dermed se på at andre med mindre omsorgsbehov får reise.

Foreldrene viser til at retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet, med de samme valgmuligheter som andre, innebærer en aktiv og meningsfylt tilværelse også i fritiden. De ønsker derfor at ombudet foretar en vurdering av denne praksisen om ikke å innvilge støtte til reiseutgifter og opphold for ledsagere.

Det offentlige gir direkte tilskudd til organisasjoner for funksjonshemmede, som eksempel leirskoler. Dette er støtte som kommer få til gode, og virker tilsvarende negativt for de som faller utenfor fordi de for eksempel bor for langt unna storbyer eller har en funksjonshemming som tilbudet ikke passer for. Foreldrene mener at det er urimelig at funksjonshemmede som fungerer bedre enn A får dekket sitt omsorgs- og tilsynsbehov direkte eller indirekte i grupper, mens A må betale for alle sine ledsagere.

Foreldrene viser også til at kommunen har spart flere tusen kroner på at foreldrene selv har bidratt til en god del pleie og omsorg for A i helgene. De har fremsatt et refusjonskrav overfor X kommune. De mener at beløp tilsvarende deres egen innsats burde refunderes slik at disse midlene kan brukes til ferie for A.

X kommune

X kommune ser at det oppleves urettferdig for personer som er avhengig av ledsagere på ferieturer at de må betale reise- og oppholdsutgifter for "sine" medhjelpere, noe som medfører at de ofte ikke har råd til å reise på ferieturer. X kommune dekker lønnsutgifter til ferieledsagere til yngre personer som mottar pleie- og omsorgstjenester, men dekker i liten grad reise- og oppholdskostnader. Flere enheter/avdelinger har tidligere år søkt legat- og fondsmidler for å kunne dekke utgifter til ferieturer for tjenestemottakere.

X kommune ser imidlertid ikke noen mulighet for å endre nåværende praksis. Dette blant annet med bakgrunn i den økonomiske situasjon i pleie- og omsorgstjenesten. Kommunen må prioritere ressurser til de tjenester som er lovpålagte og ser ingen mulighet til å kunne dekke reise- og oppholdsutgifter til ledsagere på ferieturer. Kommunen vil imidlertid vurdere å ta kontakt med KS for å synliggjøre problemstillingen.

Når det gjelder spørsmålet om sparte kostnader på bakgrunn av egeninnsats fra familie, påpeker kommunen at selv om en beboer i et bofellesskap drar hjem på besøk til familie, er det sjelden eller aldri at tjenesten som sådan opphører midlertidig. Enheten kan ikke avbestille ansatte som inngår i en fast turnus. Det betyr at lønnsutgiftene til bemanningen som framgår av turnus løper selv om en eller flere beboere drar på familiebesøk uten ledsager. Ofte er det også behov for å ha en back-up ordning i boligen dersom vedkommende beboer ønsker å dra tilbake til leiligheten sin tidligere enn planlagt. Dette medfører at kommunen ikke sparer kostnader ved at tjenestemottaker reiser til familien.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Fra 1. januar 2014 trådte ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov (dtl.) av 21. juni 2013 i kraft. I den nye loven videreføres diskrimineringsvernet i dtl. av 20. juni 2008. Saken gjelder et vedvarende forhold og behandles derfor med utgangspunkt i bestemmelsene i dtl. av 21. juni 2013.

Det generelle diskrimineringsforbudet følger av dtl. § 5. Diskriminering er definert som direkte eller indirekte forskjellsbehandling. Dtl. § 6 begrenser diskriminering til forskjellsbehandling som ikke har et saklig formål, ikke er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende. Retten til individuell tilrettelegging av kommunale tjenester følger av dtl § 16. Personer med nedsatt funksjonsevne har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter. Retten til individuell tilrettelegging er begrenset til de tilfeller der tilretteleggingen ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen skal det blant annet legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser.

I diskriminerings- og tilgjengelighetsloven gjelder bestemmelsen om delt bevisbyrde, jf. dtl. § 30. Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering i strid med dtl. § 16, skal det legges til grunn at brudd har funnet sted hvis ikke kommunen sannsynliggjør at det likevel ikke har funnet sted. En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

CRPD ble ratifisert av regjeringen 3. juni 2013 og trådte i kraft med virkning for Norge 3. juli 2013. For forhold som gjelder etter at CRPD ble ratifisert, er det åpenbart at dtl. skal tolkes i lys av CRPD. Men også forhold som fant sted før CRPD ble ratifisert bør tolkes i lys av dtl. Formålet med CRPD er å slå fast at de eksisterende menneskerettighetene også gjelder for mennesker med nedsatt funksjonsevne uten å introdusere nye rettigheter. I tillegg innebærer signeringen av CRPD av regjeringen i 30. mars 2007 en forpliktelse til ikke å opptre i strid med formålet med CRPD.

CRPD artikkel 3 inneholder grunnleggende prinsipper som skal anvendes ved tolkningen av bestemmelsene i konvensjonen. Relevante prinsipper i denne saken er bokstav

• respekt for menneskers iboende verdighet, individuelle selvstendighet med rett til å treffe egne valg, og uavhengighet,
• ikke-diskriminering,
• fullgod og effektiv deltakelse og inkludering i samfunnet,
• respekt for forskjeller og aksept av mennesker med nedsatt funksjonsevne som en del av det menneskelige mangfold og av menneskeheten, og
• like muligheter.

CRPD artikkel 5 forbyr diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne. Diskriminering er definert som usaklig og urimelig forskjellsbehandling i CRPD artikkel 2. Alle former for forskjellsbehandling anses som diskriminering.

CRPD artikkel 19 omhandler retten til et selvstendig liv og retten til å delta i samfunnet. Norske myndigheter skal treffe effektive tiltak for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne retten, herunder sikre den personlige bistand som er nødvendig for å kunne bo og være inkludert i samfunnet og for å forhindre isolasjon eller segregering fra samfunnet.

Ombudets vurdering

Saken gjelder As manglende muligheter til å delta på turer i forbindelse med fritidsaktiviteter, samt kortere ferieturer, fordi han selv må betale reise- og oppholdsutgifter for sine assistenter. Spørsmålet er om X kommune handler i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven når de ikke dekker disse utgiftene. Ombudet vil først ta stilling til om saken reiser spørsmål om individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16. A er tildelt omfattende tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. Kommunen har plikt til individuell tilrettelegging av varig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. dtl. § 16.

I forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven redegjøres det for tre kriterier som er brukt for å avgrense på hvilke områder bestemmelsen om individuell tilrettelegging skal gjelde (Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) side 181). For det første skal det være en varighet i relasjonen mellom personen med nedsatt funksjonsevne og pliktsubjektet og omgivelsene. Videre avgrenses plikten til virksomheter som kan sies å ha et særlig ansvar for personen med et tilretteleggingsbehov og som derfor kan forventes å bære kostnadene ved en slik plikt. Det siste avgrensningskriteriet er at plikten til individuell tilrettelegging skal gjelde arenaer som utgjør en vesentlig del av den enkeltes liv. På bakgrunn av disse kriteriene gjelder plikten til individuell tilrettelegging på områdene arbeidsliv, skole og utdanning, barnehage, samt visse andre kommunale tjenester av varig karakter.

Om fritidstilbud heter det i forarbeidene: «Det er i dag ikke lovfestet noen rett til fritidstilbud. Departementet går derfor ikke inn for å lovfeste rett til individuell tilrettelegging på dette området. Spørsmålet er heller ikke utredet av utvalget. Departementet går således ikke inn for at frivillige organisasjoner mv. pålegges noen plikt til individuell tilrettelegging.»

Det er altså på det rene at idrettslag og andre frivillige organisasjoner ikke har noen plikt til å foreta individuell tilrettelegging for sine medlemmer. Vurderingstemaet i saken her er om dekning av reise og opphold for assistenter er en del av et varig tjenestetilbud som kommunen har plikt til å tilrettelegge. Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-1 slår fast at kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys «nødvendige» helse- og omsorgstjenester. Loven lister opp følgende tjenester i § 3-2 første ledd nr. 6:

• helsetjenester i hjemmet,
• personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt,
• plass i institusjon, herunder sykehjem og
• avlastningstiltak.

Utgifter til reise og opphold for assistenter er ikke direkte regulert i loven. Departementet presiserer i sitt svar til ombudet at ferie med eller uten reisefølge ikke er en rettighet etter helse- og omsorgstjenesteloven, og at det derfor er opp til hver enkelt kommune å avgjøre om og eventuelt hvordan slike utgifter skal dekkes. Spørsmålet er om dekning av reise- og oppholdsutgifter til assistenter likevel kan sies å falle innunder tjenestetilbudet som faktisk gis med hjemmel i helse og omsorgstjenesteloven. Begrunnelsen måtte i så fall være at dekning av reise og oppholdsutgifter for ledsagere må anses å være en naturlig del av tjenestetilbudet for å oppnå formålet med de tjenestene som ytes, som blant annet er å «sikre at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre», jf. lovens formålsbestemmelse § 1-1 nr. 3.

I As tilfelle er det ikke snakk å dekke opphold og utgifter til ledsagere på rene ferieturer, men snarere korte utflukter knyttet til alminnelig deltagelse i fritidsaktiviteter. Det dreier seg blant annet om turer med fotballaget av kortere varighet, om lag to til tre overnattinger i året. Deltakelse i ulike fritidsaktiviteter er viktig for livsutfoldelse i alle faser av livet. For de fleste vil en meningsfylt fritid være en sentral del av livskvaliteten. Formålet med tilretteleggingsplikten i § 16 er nettopp å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får et likeverdig tilbud som mennesker uten nedsatt funksjonsevne. For å oppnå dette formålet kan det argumenteres for at deltagelse i alminnelige fritidssysler bør ligge innenfor rammen av individuell tilrettelegging. En slik løsning ville også samsvare best med CRPDs prinsipper om å sikre « fullgod og effektiv deltakelse og inkludering i samfunnet» (artikkel 3 i konvensjonen).

Ombudet er likevel kommet til at en slik forståelse av loven ikke kan legges til grunn. Helse- og omsorgstjenesteloven regulerer retten til personlig assistanse og ulike andre tjenestetilbud, men gir ikke økonomiske rettigheter. Økonomisk støtte til reise- og oppholdsutgifter for assistenter er ikke uttrykkelig fastsatt som en lovpålagt tjeneste og kan etter ombudets mening heller ikke innfortolkes som en del av de tjenestene som er hjemlet i loven.

Videre er det slik at tilretteleggingsplikten i § 16 gir rett til tilrettelegging av tjenestene som faktisk ytes, men ikke griper inn i kommunenes valg med hensyn til hvilke tjenester som skal ytes. I NOU 2005 : 8 Likeverd og tilgjengelighet heter det på side 198 «Med dette foreslår utvalget ingen endringer i kommunenes kompetanse til å bestemme hvilke tjenester som skal ytes. Forslaget innebærer at når slike tjenester ytes, skal de legges individuelt til rette.»

Ombudet konkluderer etter dette med at dekning av reise- og oppholdsutgifter for assistenter ikke er en tjeneste av varig karakter og at saken dermed ikke reiser spørsmål om kommunens plikt til individuell tilrettelegging etter dtl. § 16. Ombudet har vurdert om saken likevel kan reise spørsmål om forskjellsbehandling etter det generelle forbudet mot diskriminering i § 5. Det ville i så fall bli et spørsmål om kommunens praksis innebærer en indirekte diskriminering. Kommunens praksis om ikke å dekke slike merutgifter er lik for alle, men rammer personer med behov for flere assistenter i sterkere grad enn personer med lettere funksjonsnedsettelser.

Ombudet ser at A på grunn av sitt behov for to ledsagere har mer begrensete muligheter til å reise utenfor hjemmet enn andre med lettere funksjonsnedsettelser, som kun har behov for en ledsager. Ombudet er videre enig med B og C i at det ikke nødvendigvis er treffende å sammenligne As situasjon med situasjonen til personer/grupper som har dårlig økonomi av andre grunner. I As tilfelle dreier det seg om å få kompensert merutgifter som henger sammen med hans nedsatte funksjonsevne. Han må på lik linje med alle andre dekke sine egne utgifter i forbindelse med utflukter og reiser, og forventer dermed ikke å bli stilt bedre enn andre med dårlig økonomi.

Ombudet mener likevel at det at hans merutgifter ikke blir kompensert ikke kan sies å innebære en diskriminering etter lovens § 5. Så lenge A ikke har krav på å få dekket reise- og oppholdsutgifter for assistenter, jf. drøftelsen overfor, er det etter ombudets mening vanskelig å slå fast at kommunen diskriminerer ham når de ikke dekker slike utgifter, og slik sett på en indirekte måte likevel oppstille en slik plikt for kommunen.

Konklusjon

X kommune handler ikke i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 21. juni 2013 §§ 16 og 5, ved ikke å innvilge A støtte til reise- og oppholdsutgifter for assistenter.