14/2354 Høringsuttalelse - forslag til endringer i byggteknisk forskrift

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte den 6. juni 2014 et forslag til endringer i Byggteknisk forskrift (TEK 10) på høring.

Endringsforslagene omhandler tilgjengelighetskrav til og i boliger, i tillegg til forslag til enkelte andre endringer. Høringens formål er å bidra til forenkling av plan- og byggelovgivningen (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2014).

Likestillings – og diskrimineringsombudet (ombudet) håndhever diskrimineringsforbudene i lovverket, gir veiledning og er en pådriver for likestilling, mangfold og et samfunn for alle. Ombudet har også tilsynsansvar for FN-konvensjonen for personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD), som ble ratifisert av Norge 3. juni 2013.

Ombudets konklusjoner og anbefalinger

Ombudet har kun vurderte de forslagene som særlig vil redusere krav til universell utforming av boliger.

  • Ombudet går imot forslaget om unntak fra tilgjengelighetskrav for 50 % av de boenheter som er 50 m2 BRA eller mindre i en bygning.
  • Ombudet går imot forslaget om at krav til snusirkel reduseres fra 1,5 m til 1,4 og skal gjelde i kun ett rom av hver funksjon
  • Ombudet går imot fjerning av krav om universell utforming av felles uteareal for større boligområder med småhus der det ikke er krav om heis.
  • Ombudet går imot reduserte krav til stigningsforhold til gangatkomst til bygg og bolig.
  • Ombudet går imot forslaget om å øke grenseverdi for manuell åpning av dør til 30 N.
  • Ombudets standpunkt er at kravene i dagens TEK 10 som sikrer universell til alle boliger ikke bør endres.

Ombudet mener høringsnotatets forslag er i strid med norsk lovverk, internasjonale forpliktelser og uttalte målsetting om et universelt utformet samfunn innen 2025.

Generelle kommentarer:

I dag er kun 5 % av dagens boliger universelt utformet. Det vil si at 95 % av boligene har en standard som ekskluderer en stor del av befolkningen fra å bo i boligene og komme på besøk i boligene og med det langt på vei forringe livskvalitet til mange. En så høy andel utilgjengelighet er også dårlig samfunnsøkonomi. Det er i dag enighet om at veier, sykehusutstyr og produksjonsmidler som bare benyttes timer i døgnet er lite effektivt. Det er mer enn opplagt at 95 % utilgjengelighet i boligmassen også er dårlig samfunnsøkonomi.

TEK 10 (fra 2010) i Plan- og bygningsloven har så langt hatt positiv virkning for å skape et mer likeverdig samfunn med plass til alle. Vi har både konstatert at alle nye offentlige bygg bygges etter kravet om universell utforming og at forbedrede tilgjengelighetskrav til boliger har bidratt til at antall tilgjengelige nye boliger har økt.

Boligene som bygges nå skal stå i flere generasjoner, derfor er det viktig at forenklinger i regelverket ikke går på bekostning av boligkvalitet og tilgjengelighet, og dermed setter oss i revers i forhold til de målsettinger vi har satt oss om bedre tilgjengelighet, vårt lovverk og internasjonale forpliktelser.

Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner har uttalt at prinsippet om universell utforming og god tilgjengelighet i boliger ligger fast.

Bygganalyse, Sintef Byggforsk, Arkitektbedriftene i Norge, Rådgivende Ingeniørers Forening og Norske arkitekters landsforbund, advarer mot regjeringens forenklingsforslag for boligbygging og mener disse forenklingene kun vil resultere i dårligere boliger for flere. Høringsnotatet viser til et forskningsprosjekt utført av Høyskolen i Gjøvik (på oppdrag fra Direktoratet for Byggkvalitet ( Dibk)) som har utredet stigningsforhold til gangadkomst, uteoppholdsareal og plassbehov for rullestol. Slik ombudet forstår det, er ikke testpopulasjonen som er benyttet i studien representativ for alle grupper bevegelseshemmede slik at mange flere vil få alvorligere utfordringer med de foreslåtte begrensningene enn sluttrapporten gir inntrykk av.  Som det også påpekes i høringsnotatet vil konsekvensen for flere av forslagene til endringer i byggteknisk forskrift få til dels store konsekvenser for flere grupper av bevegelseshemmede og eldre.

Prinsippene om universell utforming og tilgjengelighet kan ikke sies å stå fast når det besluttes endringer som fører til at enda flere funksjonshemmede stenges ute fra boliger og uteområder. Ombudet mener det må finnes mindre og andre inngripende tiltak som kan sikre enklere planleggings- og byggeprosess og billigere boliger enn å svekke tilgjengeligheten (eks tomtepriser i sentrale strøk, strenge miljø-  og energikrav,  manglende effektivitet i byggebransjen, dårlig planlegging,  entreprenører og underleverandørers rolle og priser osv)

En vurdering av om forslagene til endringer i byggteknisk forskrift samsvarer med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven Formålet med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2014  er å fremme likestilling uavhengig av funksjonsevne. Likestilling innebærer:

  • likeverd, 
  • like muligheter og rettigheter, 
  • tilgjengelighet og 
  • tilrettelegging

Loven skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.

Etter § 3. Aktivitets- og rapporteringsplikt skal offentlige myndigheter arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål.

§ 13 .Plikt til generell tilrettelegging (universell utforming) Offentlig virksomhet skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Tilsvarende gjelder for privat virksomhet rettet mot allmennheten.

Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten

Å begrense fremkommelighet på boligmarkedet kan ikke forstås som å fremme likestilling, tilgjengelighet og like muligheter. Flere rapporter og beregninger fra kompetente forskere og andre aktører slår fast at TEK 10 sine krav til tilgjengelig boenhet har minimal virkning på kostnadene. Sintef Byggforsk og andre nasjonale og internasjonale ekspertsentra viser at krav om universell utforming utgjør rundt 2 % av de totale utgiftene ved bygging av nye boliger.

Det er et legitimt formål å sikre at byggekostnadene går ned slik at det bygges flere boliger – staten skal tross alt legge til rette for at retten til bolig blir oppfylt. Tiltakene som foreslås – svekkelse av tilgjengelighetskravene – er etter ombudets mening likevel ikke nødvendige eller forholdsmessige, og derfor i motstrid til nasjonal lovgivning.

En vurdering av om forslagene til endringer i byggteknisk forskrift samsvarer med de forpliktelsene norske myndigheter er pålagt etter Konvensjonen om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

Ombudet noterer seg at departementets egne vurderinger  av konsekvensene opp mot CRPD ikke er anført i høringsnotatet.

Utdrag fra Artikkel 4 Generelle forpliktelser:

Partene forplikter seg til å sikre og å fremme full gjennomføring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne, uten diskriminering av noe slag på grunn av nedsatt funksjonsevne. For dette formål forplikter partene seg til (…)

  • å treffe alle lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak som er hensiktsmessige for å virkeliggjøre de rettigheter som er nedfelt i denne konvensjon, (vår utheving)
  • å treffe alle hensiktsmessige tiltak, herunder i lovs form, for å endre eller oppheve eksisterende lover, forskrifter, sedvane og praksis som innebærer diskriminering av mennesker med nedsatt funksjonsevne,
  • å ta hensyn til at menneskerettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne skal vernes om og fremmes i all politikk og alle programmer,
  • å avstå fra alle handlinger og all praksis som er uforenlig med denne konvensjon, og å sikre at offentlige myndigheter og offentlige institusjoner handler i tråd med denne konvensjon,
  • å treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at ingen personer, organisasjoner eller private foretak diskriminerer mennesker på grunn av nedsatt funksjonsevne,
  • å iverksette eller fremme forskning på og utvikling av varer, tjenester, utstyr og anlegg som er universelt utformet i samsvar med definisjonen i artikkel 2 i denne konvensjon, og som bør kreve minst mulig tilpassing og lavest mulige kostnader, for å ivareta de spesielle behovene til en person med nedsatt funksjonsevne, å fremme deres tilgjengelighet og bruk, og å fremme universell utforming i utviklingen av standarder og retningslinjer,

Utdrag fra Artikkel 9 Tilgjengelighet:

For at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal få et selvstendig liv og kunne delta fullt ut på alle livets områder, skal partene treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre får tilgang til det fysiske miljøet, til transport, til informasjon og kommunikasjon, herunder informasjons- og kommunikasjonsteknologi og – systemer, og til andre tilbud og tjenester som er åpne for eller tilbys allmennheten, både i byene og i distriktene. Disse tiltakene, som også skal inkludere å identifisere og fjerne det som hindrer og vanskeliggjør tilgjengeligheten, skal blant annet gjelde for:

  • bygninger, veier, transport og andre innendørs og utendørs tilbud, herunder skoler, boliger, helsetjenestens lokaler og arbeidsplasser, (vår utheving)

Utdrag fra Artikkel 19 Retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet:

Konvensjonspartene erkjenner at alle mennesker med nedsatt funksjonsevne har samme rett som andre til å leve i samfunnet, med de samme valgmuligheter, og skal treffe effektive og hensiktsmessige tiltak for at mennesker med nedsatt funksjonsevne lettere skal kunne bruke denne rettighet fullt ut, og bli fullt inkludert og delta i samfunnet, blant annet ved å sikre:

  • at mennesker med nedsatt funksjonsevne har anledning til å velge bosted, og hvor og med hvem de skal bo, på lik linje med andre, og ikke må bo i en bestemt boform,(vår utheving)

Etter LDOs syn kan det utledes av ordlyden at artikkel 9 og 19 pålegger staten en plikt til å treffe alle hensiktsmessige tiltak for å sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne på lik linje med andre mennesker skal ha retten til å velge bolig, ha rett til å fortsette å bo i egen bolig og fritt kunne gi og motta besøk.

Artikkel 9 konfronterer samfunnets barrierer som hindrer likeverdig og effektiv deltakelse. Artikkel 9 understreker også viktigheten av tilgjengelighet til alle - overalt - uavhengig av funksjonsevne, mens artikkel 19 fremhever enhvers rett til fritt å velge bolig. I lys av artikkel 4 forplikter norske myndigheter seg å treffe alle lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak som er hensiktsmessige for å virkeliggjøre disse rettighetene.

Tiltakene skal også inkludere det å identifisere og fjerne det som hindrer og vanskeliggjør tilgjengeligheten. FN-komiteen for Konvensjonen for rettigheter personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD- komiteen) har klargjort hvordan artikkel 9 skal tolkes i sine General Comments (Generelle kommentarer) 2. Der skriver de blant annet om forpliktelsene statene har til å lage handlingsplaner for å identifiserer og fjerne  eksisterende barrierer for å bedre tilgjengeligheten: States parties should adopt action plans and strategies to identify existing barriers to accessibility, set time frames with specific deadlines and provide both the human and material resources necessary to remove the barriers. 

CRPD-komiteen overvåker også statenes oppfyllelse av sine plikter etter Konvensjonen. Komiteen har ved flere anledninger til flere land etterlyst handlingsplan for universell utforming av eksisterende bygg og uteområder . 

Som kjent er det å planlegge for god tilgjengelighet for alle fra starten ikke et fordyrende kostnadselement i en byggeprosess, men det å bygge om i ettertid vil ofte representere en høy utgift.

Ombudet mottar mange klager på manglende universell utforming av eksisterende bygg. Vår erfaring er at det er svært ressurskrevende med både tid og penger å forbedre tilgjengeligheten i et bygg med f eks rampe eller foreta innvendige ombygninger for å bedre tilgjengeligheten. Det synes derfor lite klokt og enda mindre hensiktsmessig å bygge for fremtiden med å produsere og investere i utilgjengelige boliger som igjen etter våre forpliktelser etter CRPD må bygges om for å bedre tilgjengeligheten i etterkant.

Kommentarer til forslagene i høringsnotatet.

Ombudet går i mot de forslagene som reduserer kravene til universell utforming av boliger, men vi begrenser oss til å kommentere forslagene 1 A og 1 B.

Kommentarer til forslag 1 A

I høringsnotatet foreslås det kun å bygge halvparten av boligene som har BRA under 50m2 universelt utformet. Ombudet mener at både eldre og unge er potensielle kjøpere og brukere av små boenheter, og det er et stort behov for større andel av tilgjengelige små boliger. Bevegelseshemmede studenter som andre unge trenger bolig og skal også kunne besøke sine venner.

CRPD- komiteen har vurdert tilfelle der land har unnlatt å bygge tilgjengelige boliger begrunnet med størrelse og antall. Østerrike har boligfelt der det ikke er bygget boliger universelt utformet for bevegelseshemmede angivelig fordi det kun er få eller mindre boenheter på området.

I sine sluttmerknader til Østerrikes landrapport skriver CRPD – komiteen: The building standards should not be limited to buildings of a minimum size or capacity, but should apply to all public facilities in accordance with article 9.

Kommentarer til forslag 1 B

Reduksjonsalternativet omfatter alle boliger med krav om tilgjengelig boenhet. Her er det 2 typer lempinger på kravene. Først foreslås kravet til snusirkel senket fra 150 cm til 140 cm. I tillegg til dette vil ikke kravene om snusirkel og sideplass ved dør gjelde i mer enn ett rom av hver funksjon.

Det er svært alvorlig at man ser ut til å mene at personer som benytter rullestol ikke skal ha tilgjengelighet til alle rom i sin egen bolig.  Dette betyr f eks  at en mor eller far i rullestol ikke skal ha tilgang til barnas soverom.  Hvis dette forslaget skulle bli gjeldende vil andelen reelt tilgjengelige boliger synke i stedet for å øke.

I Norge og Danmark er kravene til snusirkel i leiligheter 150 cm.  I Sverige er kravene til snusirkel i leiligheter 130 cm som et «normalnivå», mens Svensk Standard også har et «höjd nivå» med krav om snusirkel på 150 cm. I islandske forskrifter er hovedregelen snusirkel med diameter på 150 cm, mens det for små boenheter er krav om snusirkel på 130 cm. Altså er ikke 150 cm noe urimelig krav eller et tilfeldig tall, men representerer et mål som er nødvendig for mange rullestoler for god bevegelse og normal aktivitet. Ombudet vil her vise til funksjonshemmedes organisasjoner som er de best kompetente til å avgjøre adekvate mål.

Som flere intresseorganisasjoner påpeker og som Gjøvikrapporten muligens har ignorert med et begrenset testpanel, er at bevegelseshemmede en sammensatt gruppe. CRPD- komiteen ber myndighetene i sine generelle kommentarer til artikkel 9 spesielt huske på å ivareta alle grupper: When defining accessibility standards, States parties have to take into account the diversity of persons with disabilities and ensure that accessibility is provided to persons of any gender and of all ages and types of disability.   

Avsluttende kommentarer

Tilgjengelighet er et viktig likestillingstiltak, tilgjengelighet er en menneskerett og tilgjengelighet er avgjørende for den enkeltes frihet, men tilgjengelighet er også samfunnsøkonomi.

Universell utforming er et samfunnsgode og en markedstilpasning. Den demografiske utviklingen – med stadig flere eldre – gjør at rullestolbrukerne vil bli flere i fremtiden. Fremtidens bygningskrav vil derfor være avgjøre for hvorvidt rullestolbrukere også skal bli funksjonshemmet.

Politikken styrer samfunnet mot at eldre skal bo hjemme lengre, noe som også stiller krav til universell utforming av boliger. Om noen år vil ¼ av Norges befolkning være over 67 år. Gode og tilgjengelige boliger reduserer behov for omsorgsboliger. Eldre slipper å flytte hjemmefra om de har boliger hvor man enkelt kan benytte seg av hjelpemidler som gåstoler og rullestoler.

Flere i byggenæringen har gitt uttrykk for at det ikke kan garanteres at boligkostnadene vil gå ned med lovendringene og at det vil bygges flere boliger. Intensjonen om reduksjon av byggekostnader for å sikre flere og billigere boliger vil sannsynligvis ikke oppnås. Det lovendringene vil føre til er mindre frihet for allerede utsatte grupper.

Vi håper departementet vil ta nasjonal lovgivning og sine internasjonale forpliktelser alvorlig og ikke reversere, men bidra til realisering av målsettingen om et Norge universelt utformet 2025 - og at likestilt rett til universelt utformede boliger oppfylles.

Vennlig hilsen

Sunniva Ørstavik

Likestillings- og diskrimineringsombud

Eli Knøsen

Seniorrådgiver