Høringssvar - Forslag til forskrift til integreringsloven
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) viser til høringsbrev av 26. juni 2020, der Kunnskapsdepartementet har sendt forslag til ny forskrift om integrering på høring, med høringsfrist 1. oktober 2020.
1. Innledning
LDO har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne. Vi er pådrivere overfor myndighetene, og vi gir veiledning til enkeltpersoner og virksomheter om rettigheter og plikter i henhold til Likestillings- og diskrimineringsloven.
Ombudet fører også tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnekonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
Vi viser til at vi tidligere har gitt høringssvar om ny integreringslov (ref. nr 19/3514). Flere av våre merknader til loven er relevante for våre vurderinger av innholdet i forslaget til forskrift.
2. Våre innspill
Forsvarlig tilbud
I henhold til integreringsloven, som skal behandles i Stortinget i høst, vil det være krav om at kommunens opplæring og tjenester er forsvarlige, jf. § 3. Som vi skrev i vårt høringssvar til integreringsloven, er LDO opptatt av at det er tydelig for kommunene hvordan kravet til forsvarlighet skal overholdes, og at det er tydelig hvilke kriterier som skal vektlegges i en vurdering av om kommu-ner har overholdt kravet om forsvarlighet. Det handler om å systematisere og gjøre kjent for kommunene hva som er de faglige standardene til enhver tid.
I Prop. 89 L (2019 – 2020) pkt. 6.1.4.2, tar departementet stilling til hvorvidt det faglige grunnlaget på integreringsområdet er av en slik karakter at det kan danne en faglig målestokk som kan gi konkret innhold til et «forsvarlig tilbud». Mye av kunnskapen som i dag inngår i dette faglige grunnlaget er basert på funn fra forsøksprosjekter og på evalueringer av introduksjonsordningen og en rekke tilskuddsordninger i kommunenes integreringsarbeid. Departementet erkjenner at denne kunnskapen er spredt og ikke brukes av alle kommunene i dag, men mener likevel at den egner seg som en faglig målestokk for kommunene når det gjelder hva som er faglig forsvarlig i introduksjonsordningen.
LDO mener at departementet jevnlig bør oppdatere denne kunnskapen og ta inn relevant ny forskning og god praksis fra kommuner. LDO merker seg ellers at departementet vil arbeide videre for å gjøre eksisterende kunnskap om god praksis bedre tilgjengelig for kommunene innen tidspunktet for integrerings-lovens ikrafttredelse.
Obligatoriske elementer i introduksjonsprogammet
Introduksjonsprogrammet skal minst inneholde: a) opplæring i norsk
b) opplæring i samfunnskunnskap c) kurs i livsmestring d) arbeids- eller utdanningsrettede elementer. De to siste elementene er nye og fremgår i forslag til forskriftens §§ 3 og 4. LDO er positiv til temaene som inngår i de nye kursene.
Kurs i livsmestring skal blant annet gi deltagerne en styrket forutsetning for mestring av eget liv i et nytt land. LDO mener at deltagere bør gis en innføring i grunnleggende rettigheter og plikter når det gjelder utdannelse, jobb og andre viktige samfunnsområder som boligmarkedet. Det vil også være nyttig om deltagerne blir kjent med vernet mot rasisme og diskriminering og at de kan få juridisk veiledning fra LDO om de opplever rasisme eller diskriminering.
Det vil også innføres kurs i foreldreveiledning. Departementet skriver at formålet med kurset er å raskt få kunnskap om foreldrerollen i en norsk kontekst. LDO er opptatt av at dette gjennomføres på en måte der deltagerne opplever seg likeverdige med andre foreldre i Norge. Det bør gjøres ved at kurset ikke fremstiller en idealisert norm om norsk barneoppdragelse, men viser at også foreldre i Norge oppdrar barn på ulike måter. Videre mener LDO at dette er en god mulighet for å gjøre deltagerne kjent med offentlige etater og tjenester som foreldre og barn kan møte og dra nytte av i Norge. Vi vet for eksempel at enkelte grupper innvandrere er skeptiske til barnevernet. Det er også kjent at minoritetsfamiliers forståelse av barnevernet kan være preget av feilaktige oppfatninger.[1] LDO mener at kurset kan bidra til å skape en bedre forståelse av barnevernet.
[1] NTNU (2014): Møter mellom innvandrere og barnevernet. Kunnskapsstatus, side 5.
Fravær og permisjoner
Dagens forskrift til introduksjonsloven regulerer når foreldre i introduksjons-programmet har rett til fri med introduksjonsstønad, og når de kan få permisjon uten introduksjonsstønad.
Departementet foreslår i all hovedsak å videreføre gjeldende regler om fravær og permisjoner fra introduksjonsprogrammet. Permisjonsordningen ved fødsel og adopsjon er todelt mellom mor og far, og skiller seg dermed fra den generelle ordningen etter folketrygdloven der permisjonen er tredelt. Departementet har bedt særlig om innspill fra høringsinstansene på om det bør innføres en tilsvarende tredeling ved permisjon fra introduksjonsordningen.
LDO er glad for at det bes særlig om innspill til permisjonsordningen, og vi tar til orde for at departementet bør vurdere en mer omfattende endring enn kvoteinndelingen. Dette fordi vi mener at dagens permisjonsordning byr på likestillingsutfordringer.
I praksis samsvarer dagens permisjonsordning dårlig med barnehagetilbudet fra kommunene. Det er få barnehager som tilbyr plass til barn under ett år. I tillegg har man ikke krav på barnehageplass utenom hovedopptaket til kommunene. Konsekvensen av dette blir lengre fravær enn de tiltenkte ti måneder, og i verste fall, kan deltagere falle ut av introduksjonsordningen. Dette berører særlig kvinnelige deltagere av introduksjonsprogrammet og er én av grunnene til at kvinner bruker lengre tid enn menn på å fullføre introduksjonsprogrammet.[1] Dette må også ses i lys av at kvinner i gjennomsnitt i mindre grad har medbrakte ferdigheter enn menn. [2]
De øvrige endringer som er foreslått i integreringsloven og forskriften som skal gjøre kvalifiseringen og opplæringen mer individuelt tilrettelagt, er etter LDOs syn ikke egnet til å rette opp i denne skjevheten.
Formålet til den foreslåtte integreringsloven er blant annet å gi innvandrere kunnskap om norsk samfunnsliv, formelle kvalifikasjoner og en varig tilknytning til arbeidslivet. LDO mener at dette taler for å beholde todelingen av permisjonsordningen, men utvide fedrekvoten for å sikre en mer likedelt permisjonsordning. En økning av omsorgspermisjonen til far vil kunne vise deltagere forventninger samfunnet har til menns deltakelse i omsorgen for sine barn. Dette kan på sikt også øke sannsynligheten for et mer likedelt foreldreskap når foreldrene kommer ut i arbeid senere. Vi viser til at LDO har tatt til orde for en todeling av foreldrepermisjonen generelt i befolkningen.[3]
LDO erkjenner at deltagelse i introduksjonsprogrammet ikke er det samme som deltagelse i ordinært arbeidsliv, og ikke gir rett til omsorgspermisjon med foreldrepenger. Det er likevel en kjensgjerning at deltagerne i introduksjons-programmet i stor grad består av personer i reproduktiv alder, der familie-etablering naturlig har høy prioritet.
LDO mener at endringene vi foreslår på sikt vil kunne føre til likere muligheter til utdanning og arbeid for kvinner og menn. Det kan også føre til likere muligheter til statsborgerskap og naturalisering, gitt at det er et språkkrav knyttet til dette.
[1] IMDi (2018): Hvor lenge deltar flyktninger og familiegjenforente i introduksjonsprogrammet? En analyse av deltakere i introduksjonsprogrammet 2012 – 2018, side 17 – 18, og NORCE Samfunn (2019): Resultatforskjeller mellom kommuner pkt 2.1.
[2] IMDi (2018) side 2.
[3] Høringssvar fra Likestillings- og diskrimineringsombudet «Høring – NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamiliene» 29.09.2017.
Veiledende minimumsnivåer i norsk
Integreringsloven og tilhørende forskrift vil erstatte dagens krav om opplæring i et visst antall timer med at deltageren skal oppnå et minimumsnivå i norsk. I forslag til forskriftens § 25 om veiledende minimumsnivåer i norsk, baseres dette nivået på den utdanningsbakgrunnen deltageren har fra før. Desto mer utdannelse vedkommende har, desto høyere norskmål stilles det ved fullført kurs. Departementet har vurdert at andre hensyn ikke skal inngå i fastsettelsen av minimumsnivået.
I henhold til vårt høringssvar til integreringsloven, mener LDO det er uheldig at ikke andre forhold også inngår i fastsettelsen av norsknivået. Vi minner om at FNs rasediskrimineringskomité tidligere har uttrykt at programmet i større grad bør tilpasses grupper når det gjelder kjønn og nasjonal opprinnelse, slik at det ikke er til hinder for senere naturalisering og statsborgerskap.[1] LDO mener at denne bekymringen fremdeles er aktuell sett hen til at regjeringen har fremmet forslag om et høyere språkkrav enn i dag tilsvarende B1 for å få innvilget statsborgerskap. Vi ber departementet om å følge med på om dette forhøyete språkkravet kan ramme noen grupper på en særlig uheldig måte og eventuelt vurdere kompenserende tiltak.
[1] Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: Norway (CERD/NOR/CO/19-20) side 3.
Personvern
I forslag til § 49 kan personopplysninger som etnisk opprinnelse, religiøs oppfatning og tilknytning samt seksuelle forhold behandles dersom det er nødvendig for bosetting. Bosettingsrelevante opplysninger kan lagres i inntil 15 år etter bosettingstidspunktet, jf. forslag til § 58. Bestemmelsene om personvern i høringsnotatet er i all hovedsak en videreføring av dagens forskrift om behandling av personopplysninger etter introduksjonsloven.
Prop.45 L (2017-2018) redegjør for hvilke situasjoner som kan tilsi at det er nødvendig å innhente slike opplysninger.[1] Innhenting av sensitive personopp-lysninger kan bare skje dersom forhold i mottak eller lignende tilsier at det er nødvendig. Dette er særlig aktuelt der personer skal bosettes i bofellesskap sammen med andre med forskjellige bakgrunner. I noen kulturer og religioner kan det være store motforestillinger mot for eksempel konvertitter eller homofile. I verste fall kan det å ikke ta hensyn til slike forhold føre til at personen som bosettes settes i en situasjon som innebærer fare for liv og helse.
LDO har forståelse for hensynene som det redegjøres for i tidligere proposisjon. Vi stiller likevel spørsmålstegn ved om det er riktig å registrere slike opplysninger elektronisk og om den lange lagringstiden er nødvendig. Vi ber departementet være lyttende til hva Datatilsynet mener om dette. LDO påpeker også at staten og kommunene ikke kan forutse personers kulturelle praksiser eller holdninger til for eksempel konvertitter eller homofile kun på bakgrunn av hvilket land eller gruppe de kommer fra.
[1] Se pkt 8.5.3.3.
Kompetansekrav til lærere
I henhold til integreringsloven § 39 skal den som underviser i norsk etter integreringsloven ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. Dette er et forsterket kompetansekrav sammenlignet med dagens ordning, og LDO er positiv til at departementet innfører forskriftsregler om det nærmere innholdet til kompetansekravene.
I forslag til forskriftens § 66 er det lagt opp til unntak fra kompetansekravet ved midlertidig tilsetting i inntil ett år og tilsetting på vilkår om at relevant utdanning blir fullført. Slik forslaget til forskriften er utformet likestilles kandidater som har påbegynt en relevant utdanning med dem som ikke har det. Det fremgår av Prop.89 L (2019 – 2020) at enkelte høringsinstanser påpeker at det kan være problematisk å fylle kompetansekravet i områder av landet der det er liten tilgang på lærere med pedagogisk utdanning. Det er viktig at unntaket fra kompetansekravet ikke praktiseres slik at kommuner erstatter lærere uten kompetanse med nye lærere uten kompetanse i år etter år.
Økonomiske og likestillingsmessige konsekvenser
LDO gjentar fra vårt høringssvar om integreringsloven at vi er spørrende til hvordan endringene og forsterkningene av faglig kvalitet i introduksjonspro-grammet skal kunne gjennomføres uten å tilføre økonomiske ressurser utover dagens nivå. Vi viser også til den statlige utredningsinstruksen som tilsier at det hadde vært aktuelt å utrede likestillingsmessige konsekvenser av forslaget til forskrift.
3. Oppsummering
Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.
Vennlig hilsen
Hanne Bjurstrøm
Likestillings- og diskrimineringsombud
Natasha Telson
rådgiver