Røros kommune la tidlig i saken frem planer for utbedring av første etasje. Første etasje skulle utbedres ved at resepsjonen skulle flyttes, samt at det skulle bygges rampe langs husveggen på forsiden. Et og et halvt år etter dette har Røros kommune enda ikke dokumentert for ombudet at planene med første etasje er gjennomført. Ombudet finner derfor at Røros kommune bryter plikten til universell utforming av første etasje.

Saksnummer: 09/473
Dat0: 30.juni 2011.
Lov: DTL § 9.

Ombudets uttalelse

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til klage på manglende tilgjengelighet til Røros rådhus av 20. februar 2009.

NORGES HANDIKAPFORBUND (NHF) mener at rådhuset i Røros kommune ikke oppfyller kravet til universell utforming etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 fordi det ikke er mulig å komme inn i byggets første etasje grunnet manglende rampe. Det er heller ikke heis i bygget, og derfor umulig for rullestolbrukere å komme seg til andre etasje.

Ombudet har vurdert saken, og konkluderer med at Røros kommune, gjennom manglende tilgjengelighet til Røros rådhus, bryter plikten til å sikre universell utforming av virksomhetens fysiske miljø, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9 tredje ledd. Vi beklager lang saksbehandlingstid.

Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse kan bringes inn for Likestilings- og diskrimineringsnemnda innen tre uker fra det tidspunkt partene mottar ombudets brev, se vedlagte orientering.

Sakens bakgrunn

Røros rådhus har vært et verneverdig, fredet bygg med fredningsvedtak siden 1940. Rådhuset huser i dag kontorer for ordfører, rådmann og oppvekstsjef med tilhørende sekretariater, til sammen 14 personer. Det holdes også formannskapsmøter i rådhuset. De mer publikumsrettede kontorer som teknisk etat, landbruk, kulturminneforvaltning, økonomiavdeling osv er lagt til andre bygg. NHF klaget på tilgjengeligheten til Røros rådhus like etter at diskriminerings- og tilgjengelighetsloven trådte i kraft.

Rådhuset har to etasjer. Det er ikke installert heis i bygget. Bygget er verneverdig. Utenfor inngangspartiet er det en trapp med flere trappetrinn opp til inngangsdøren. Røros kommune la den 26. oktober 2009 frem et løsningsforslag for økt tilgjengelighet for ombudet. Løsningsforslaget gikk ut på at kommunen ønsket å sikre tilgjengelighet til rådhuset ved å flytte resepsjonen i rådhuset, samt etablere et rampeløp langs husveggen på gårdsplassen. Andre etasje i rådhuset ville imidlertid ikke bli tilgjengelig med denne løsningen, men kommunen viste til at det kun var i spesielle tilfeller at innbyggerne i kommunen har behov for kontakt med personene som sitter i andre etasje. Det ble også vist til at Rådhuset er fredet, og at en derfor ikke kan gjøre for store inngrep i bygget.

Den 13. november 2009 kom ombudet med en foreløpig vurdering av tilgjengelighetskravet til rådhuset. I vurderingen la ombudet til grunn at dersom kommunen gjennomførte de planlagte tiltakene med å gjøre første etasje tilgjengelig, ville kommunen overholde plikten etter DTL § 9. Ombudet forutsatte at utarbeidingen av løsninger sikrer at disse var i overensstemmelse med gjeldende krav til tilgjengelighet i for eksempel TEK. Ombudet mente også at kontorene til rådmann, ordfører og oppvekstsjefen ikke var ”rettet mot allmennheten” og at rådhuset er en verneverdig bygning. Ombudet presiserte at ombudet ville komme med en endelig uttalelse i saken, når kommunen hadde dokumentert hvilke utbedringer som var gjort.

Den 16. desember 2009 opplyste Røros kommune at det var engasjert en arkitekt til planlegging og uttegning av løsning. Det ble vist til at det måtte gjøres en del utvendige grunnarbeider, noe som i praksis innebar at arbeidene med rampe og ny trappeløsning ikke ville bli påbegynt før i juni når telen var borte. Røros kommune understreket at ombudet ville bli holdt orientert i saken.
Ombudet har ikke hørt fra Røros kommune siden dette. Ombudet har derfor besluttet å gjøre en ny vurdering av saken.

NHF anfører at rådhuset ikke er universelt utformet. NHF er kjent med at rådhuset har mange utfordringer med hensyn til vern, men det må være underordnet kommunens plikt å møte alle sine innbyggere på en likeverdig måte. NHF mener at rådhuset som er over to etasjer, og uten heis ekskluderer funksjonshemmede arbeidssøkere og folkevalgte. NHF mener at dersom bygget ikke kan gjøres universelt utformet, bør kommunen finne andre egnede lokaler.

NHF holder fast ved at rådhuset ikke vil oppfylle kravet i DTL § 9, selv om første etasje gjøres tilgjengelig. Det er ikke heis i bygget, og andre etasje vil fortsatt være utilgjengelig uten heis. NHF anfører at det ikke er holdbart at personer med nedsatt funksjonsevne må ta de samme samtaler i trapperommet eller resepsjonen, som det er naturlig at en har på kontorer.  NHF presiserer også at etter at saken har pågått i 16 måneder har LDO fortsatt ikke mottatt dokumentasjon på utført arbeid fra kommunen.

Røros kommune har tidligere gått med på å flytte resepsjonen til første etasje, samt etablere en rampe langs husveggen. Dette var bakgrunnen for ombudets foreløpige vurdering av 13. november 2009. Ombudet har ikke mottatt nye anførsler fra Røros kommune siden desember 2009.

Kommunen har tidligere presisert at det finnes et forholdsvis lite møterom på rådhuset. Dette møterommet har i en periode blitt brukt til formannskapsmøter når det ikke ventes presse eller publikum. Normalt legges kommunestyremøtene til kulturhuset, ”Storstuggu”, hvor det er full tilgjengelighet. Når det gjelder personer som ønsker å møte ordfører eller rådmann skjer det gjerne etter nærmere avtale, og hvis noen har nedsatt funksjonsevne har kommunen mulighet til å bruke møterom i den nærliggende Posthallen.

Kommunen har erkjent at det ikke er en ideell situasjon at rådhuset ikke er tilgjengelig, men påpeker også at en full tilgjengelighet til første og andre etasje i rådhuset vil bli svært kostbart. Det vil også kreve et tilbygg som i tilfelle må godkjennes av de antikvariske myndighetene. Rådhuset er et levende kulturminne med vern gjennom bruk. Bygget er derfor meget sentralt i den gamle bergstaden, Røros.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 3.

Denne saken reiser spørsmål om virksomheters plikt til å sikre universell utforming, det vil si generell tilgjengelighet, etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9. Offentlige og private virksomheter som brukes av allmennheten har en plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon.

Med universell utforming menes utforming av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi, IKT, slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig, jf § 9 annet ledd. Dette betyr at virksomhetens fasiliteter, som skal benyttes av allmennheten (kunder, reisende, pasienter osv.), skal utformes på en slik måte at flest mulig får tilgang til de tjenester virksomheten tilbyr. Det er hovedløsningen som skal være universelt utformet. Det vil derfor være i strid med bestemmelsen at det lages egne løsninger for bestemte grupper. Dette gjelder særlig løsninger som virker stigmatiserende eller nedverdigende.

Plikten til å gjennomføre tiltak for å sikre universell utforming faller bort dersom virksomheten sannsynliggjør at det vil innebære en uforholdsmessig byrde, jf § 9 tredje ledd. I den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen skal imidlertid den positive effekten og viktigheten av tilretteleggingen veies mot kostnader og andre former for belastning tilretteleggingen kan medføre. Lovgiver har bestemt at det særlig skal legges vekt på:

1. effekten av tilretteleggingen for å nedbygge funksjonshemmende barrierer 
2. om virksomhetens funksjon er av offentlig art (større krav til off.virksomheter)
3. nødvendige kostnader ved tilretteleggingen
4. virksomhetens ressurser
5. sikkerhetsmessige hensyn
6. vernehensyn

Dersom ombudet kommer til at det vil være en uforholdsmessig byrde å rette de påklage forholdene i tråd med kravene til universell utforming, betyr ikke det at virksomheten kan unnlate å gjøre noe som helst. Virksomheten er uansett forpliktet til å jobbe for best mulig tilgjengelighet for flest mulig.

Etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 13 er det opp til innklagede å sannsynliggjøre at det ikke har forekommet diskriminering i strid med loven.

Ombudets vurdering

Ombudet fastslår at Røros kommune er en virksomhet som har plikt til å sikre at virksomhetens hovedløsninger er universelt utformet etter diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 9. Virksomheten har derfor plikt til å tilrettelegge de deler av virksomheten fysiske miljø, som benyttes av allmennheten (publikum) på en slik måte at flest mulig, uavhengig av individuelle forutsetninger, har tilgang til virksomhetens tjenester og service.

I ombudets foreløpige vurdering av 13. november 2009 la ombudet vekt på at kontorene til rådmann, ordfører og oppvekstsjefen i rådhuset ikke var ”rettet mot allmennheten", fordi det følger av lovens forarbeider at kontorer ikke omfattes av plikten til uu. Dette var delvis bakgrunn for ombudets foreløpige konklusjon i saken. Ombudet mener fortsatt at disse kontorene ikke omfattes av plikten til universell utforming, selv om kontoret til ordføreren står i en særstilling.

Rådhuset vil i det vesentlige brukes av en nærmere bestemt målgruppe, nemlig formannskapet i kommunen, og de som er ansatt i rådhuset. Departementet har lagt til grunn i forarbeidene at arbeidsplasser som sådan ikke vil være omfattet av plikten til universell utforming, og at det avgjørende er om virksomheten er generelt publikumsrettet, jf. Ot.prp nr. 44 (2007-2008) punkt. 10.2.4.5. Et rådhus vil både være en arbeidsplass, men også helt klart publikumsrettet.
Formannskapet i kommunen vil også kunne oppleve variasjon blant de menneskene som deltar der, og som vil ha behov for å ta i bruk hele rådhuset. Også publikum som kommer til rådhuset, vil kunne ha behov for å få tilgang til andre etasje i rådhuset, uavhengig av om kontorene ikke er rettet mot allmennheten.

Rådhuset består ikke bare av kontorer, og variasjonen av hvem som besøker/oppholder seg på rådhuset vil kunne variere. Ombudet mener derfor at både første og andre etasje i rådhuset omfattes av plikten til universell utforming. Da det verken er heis i bygget, og kommunen enda ikke har dokumentert at det er montert rampe på fremsiden av bygget, er det helt klart at Røros rådhus ikke er universelt utformet i dag.

Uforholdsmessig byrde å bygge heis i/tilknyttet rådhuset?

Kommunen har anført at det vil bli svært kostbart å bygge et nytt bygg tilknyttet rådhuset med heis. Det må tas hensyn til at bygningen er verneverdig, noe som kompliserer arbeidet. Når det gjelder første etasje har kommunen kommet med et konkret forslag til utbedring. Ombudet vurderer derfor ikke om det vil være uforholdsmessig å utbedre første etasje.

Spørsmålet for ombudet er derfor om Røros kommune har dokumentert at det foreligger omstendigheter som medfører at det vil være en uforholdsmessig byrde å installere heis i rådhuset. Det er Røros kommune som har bevisbyrden for at det vil være en uforholdsmessig byrde å bygge heis.

En rekke momenter er relevante ved den konkrete uforholdsmessighetsvurderingen. De viktigste er vernehensyn, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser og tilretteleggingens effekt for å bygge ned funksjonshemmende barrierer.

I uforholdsmessighetsvurderingen skal det blant annet legges vekt på hensynet til til kostnader ved utbedring. Røros kommune har anført at dersom andre etasje skal gjøres tilgjengelig må det etableres et tilbygg til rådhuset med heis. Dette er et prosjekt som vil bli svært kostbart for kommunen. Her er det klart at det vil kreve omfattende ombygging av rådhuset for å gjøre andre etasje tilgjengelig. Ombudet vet basert på behandling av tidligere klagesaker at installering av heis medfører store kostnader. Ombudet viser til at Likestillings- og diskrimineringsnemnda i sin praksis har lagt til grunn at bestemmelsen om universell utforming (dtl. § 9) må tolkes med forsiktighet når det gjelder universell utforming av bygninger, frem til det foreligger forskrifter etter dtl       § 10. I nemnda sitt vedtak i sak 40/2010 (Aronsløkka skole) fremkommer det at de tiltak som kan pålegges for eksisterende bygninger må være enkle tiltak som må kunne oppfylles uten større økonomiske investeringer.

Kommunen har også anført at Røros rådhus er et gammelt og verneverdig bygg med fredningsvedtak fra helt tilbake til 1940. Kommunen har lagt frem dokumentasjon på byggets særegne vernestatus. Bygging av heis i tilbygg til rådhuset er et omfattende tiltak som helt sikkert vil forandre rådhusets fasade utad. Hensynet til byggets vern taler derfor her for at det ikke kan bygges heis. Ombudet legger vekt på at Røros er et verdenskulturminne med vern gjennom bruk, og at det eksisterende rådhuset er viktig i den gamle byen.

Det er også et poeng i vurderingen at det finnes alternative møtelokaler for publikum. Personer som ikke har tilgang til andre etasje kan avtale møter med kommunen (rådmann/ordfører/oppvekstsjef) i andre bygg som er tilgjengelige (Postgården). Kommunen har også vist til at større møter, som kommunestyremøter legges til kulturhuset, som er tilgjengelig. Ombudet mener denne løsningen ikke er optimal, men sett i lys av hva det vil koste økonomisk og vernemessig å bygge heis, mener ombudet at dette er en løsning som kan fungere som en midlertidig løsning.

På bakgrunn av en helhetsvurdering finner ombudet at det på nåværende tidspunkt vil være uforholdsmessig byrdefullt for Røros kommune å bygge heis tilknyttet rådhuset. Det vil således være uforholdsmessig byrdefullt for kommunen å sikre tilgang for rullestolbrukere til andre etasje i rådhuset.

Når det gjelder utformingen av første etasje har ikke kommunen anført at dette vil bli uforholdsmessig byrdefullt. Kommunen la derimot den 26. oktober 2009 frem et løsningsforslag for økt tilgjengelighet for ombudet. Løsningsforslaget gikk ut på at kommunen ønsket å sikre tilgjengelighet til rådhuset ved å flytte resepsjonen i rådhuset, samt etablere et rampeløp langs husveggen på gårdsplassen. På den måten ville første etasje i rådhuset bli tilgjengelig for rullestolbrukere. En arkitekt ble kontaktet desember 2009. Ombudet la i sin foreløpige vurdering av 13. november 2009 til grunn at arbeidet ville settes i gang så snart som mulig. Ombudet har enda ikke fått tilbakemelding fra Røros kommune på om arbeidet er igangsatt eller ferdigstilt. Ombudet har purret på dette flere ganger overfor kommunen. På bakgrunn av at kommunen har lagt frem et løsningsforslag for ombudet som kommunen enda ikke har dokumentert er ferdigstilt, finner ombudet at Røros kommune bryter plikten til universell utforming av første etasje i rådhuset.

Konklusjon

Røros kommunebryter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9, fordi kommunen ikke har dokumentert at første etasje til rådhuset er utbedret etter planen. Ombudet oppfordrer Røros kommune til å iverksette de eksisterende planene med første etasje så snart som mulig. Ombudet ønsker tilbakemelding fra Røros kommune på hvor saken nå står. Har kommunen fått tilbakemelding fra arkitekt? Er arbeidet påbegynt?

Dersom Røros kommune ikke retter seg etter ombudets uttalelse vil ombudet bringe saken inn til vurdering hos Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Nemnda kan treffe vedtak om at det foreligger brudd på plikten til universell utforming, jf. diskrimineringsombudsloven § 7. Nemnda har også myndighet til å pålegge stansing, retting eller andre tiltak. Dersom Røros kommune ikke følger et pålegg fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda, kan nemnda ilegge en løpende tvangsmulkt frem til forholdet er brakt i orden.

30.juni 2011

Sunniva Ørstavik, likestillings- og diskrimineringsombud.