12/1701 NAV stanset barnetrygd og kontantstøtte, brøt ikke loven

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

A henvendte seg til Likestillings- og diskrimineringsombudet 18. september 2012. Hun ønsket at ombudet skulle vurdere om hun ble behandlet i strid med diskrimineringsloven ved at NAV stanset utbetalinger av barnetrygd og kontantstøtte på grunn av en antakelse om at hun og barna oppholdt seg i utlandet.

Ifølge lov om barnetrygd §§2 og 4 og lov om kontantstøtte § 2 er det et vilkår for barnetrygd og kontantstøtte at barnet oppholder seg i Norge.

Kontantstøtteloven § 2 første og andre ledd lyder:

Kontantstøtte ytes for barn mellom 1 og 2 år som er bosatt i riket, og som ikke eller bare delvis gjør bruk av barnehageplass som det ytes offentlig driftstilskudd for, jf §7 tredje ledd.

Et barn anses som bosatt i riket når det har oppholdt seg eller skal oppholde seg i riket i mer enn 12 måneder. Et midlertidig utenlandsopphold på opptil 3 måneder avbryter ikke et bostedsforhold.

Barnetrygdloven § 2 første ledd lyder:

Foreldre som har barn under 18 år boende fast hos seg, har rett til barnetrygd dersom barnet er bosatt i riket etter bestemmelsene i § 4.

Barnetrygdloven § 4 lyder:

Et barn anses som bosatt i riket når barnet

1. fødes i riket og moren ved fødselen har oppholdt seg eller skal oppholde seg i   riket i mer enn 12 måneder,

2. skal oppholde seg i riket i mer enn 12 måneder,

3. fødes under morens utenlandsopphold, dersom moren er å regne som bosatt i riket   eller fyller vilkårene om medlemskap i folketrygden etter § 5, eller

4. adopteres etter norsk lov under adoptivforeldrenes utenlandsopphold, og   adoptivforeldrene er å regne som bosatt i riket eller fyller vilkårene om medlemskap i folketrygden etter § 5.

Det er et vilkår for rett til barnetrygd at barnet og den barnet bor fast hos har lovlig opphold i Norge.

Ved midlertidig fravær fra Norge som ikke er ment å vare mer enn seks måneder, regnes barnet fortsatt som bosatt her. Dette gjelder likevel ikke dersom barnet skal oppholde seg i utlandet mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år.

Barn som har søkt asyl i Norge, eller som er barn av personer som har søkt asyl her, anses tidligst som bosatt i riket fra og med den kalendermåneden det er gjort vedtak om å gi asyl eller oppholdstillatelse i Norge.

Etter barnetrygdloven § 17 har den som mottar barnetrygd en plikt til å opplyse om forhold som kan ha betydning for retten til stønaden og stønadens størrelse. En tilsvarende forpliktelse følger av lov om kontantstøtte § 12.

I ot.prp. nr. 106 (2004-2005) Om lov om endringer i barnetrygdloven mv. (meldeplikt for skoler, innstramming av retten til barnetrygd under utenlandsopphold mv.) stod det følgende om erfaringene med opplysningsplikten i barnetrygdloven § 17:

«Trygdeetaten opplever at denne meldeplikten ikke alltid overholdes. Selv om trygdeetaten gjør stønadsmottakere oppmerksom på sine plikter, kan det tenkes at foreldrene ikke har oppfattet at de har plikt til å melde fra, eller de glemmer å melde fra om kortere utenlandsopphold. Manglende melding til trygdekontoret skyldes ikke nødvendigvis bevisst forsøk på trygdemisbruk fra foreldrenes side. Konsekvensen blir uansett at trygdekontoret ikke får rede på at barnet oppholder seg eller har oppholdt seg i utlandet. Det blir dermed ikke foretatt noen vurdering av om retten til barnetrygd er i behold til tross for utenlandsoppholdet, og det kan forekomme feilutbetaling av barnetrygd og eventuelle andre trygdeytelser.

Trygdeetaten er avhengig av gode virkemidler og hjemler for kontroll for å kunne avverge eller avdekke urettmessig utbetaling av trygdeytelser. Dersom skolen får plikt til å melde fra til trygdeetaten når et barn har fravær som kan skyldes utenlandsopphold, vil flere av disse tilfellene fanges opp. Trygdekontoret kan undersøke saken nærmere, og utbetalingen kan stanses hvis vilkårene for å motta stønad ikke lenger er til stede. Feilutbetaling kan altså reduseres.»

Som en følge av dette ble det innført en bestemmelse i folketrygdloven § 21-4 om at skoler kan bli pliktig til å innlevere rutinemessige meldinger når elever har fravær som kan skyldes utenlandsopphold.

Ifølge NAVs redegjørelse, er NAVs praksis i slike saker at utbetaling av barnetrygd og kontantstøtte stanses fra måneden etter at barnet uteblir fra skolen. Barnetrygden blir deretter etterbetalt dersom det viser seg at barnet ikke har reist utenlands eller dersom barnet har reist utenlands og utenlandsoppholdet har vart kortere enn seks måneder (ved barnetrygd) eller tre måneder (ved kontantstøtte). Praksisen er altså basert på en presumsjon om at barnet er i utlandet dersom barnet skrives ut fra en skole uten å bli skrevet inn på en ny.

Det følger av forarbeidene til kontantstøtteloven (Ot.prp.nr. 56 (1997-1998)) at retten til kontantstøtte opphører fra og med måneden etter utreise dersom det på forhånd er usikkert om utenlandsoppholdet skal vare over tre måneder. Det vil i slike tilfeller bli etterbetalt kontantstøtte dersom utenlandsoppholdet viser seg å vare under tre måneder. 

A fikk stans i utbetaling av kontantstøtte for ett barn og barnetrygd for fire barn etter at X skole meldte fra til NAV om at barna hadde uteblitt fra skolen. Meldingen fra X skole kom inn til NAV 6. juni 2012, og inneholdt opplysninger om at As tre barn ikke hadde vært på skolen siden 4. mai 2012. I brevet fra rektor ved X skole 5. juni 2012 skriver rektor:

«Elevene er nå skrevet ut av skolen, men vi regner med at B og C meldes inn igjen når familien returnerer i september/oktober. Familien forteller selv at de oppholder seg i Norge.

Elevene har et stort fravær uten at skolene har blitt orientert om dette på ordinær måte. Fraværet er i så måte ugyldig.»

På bakgrunn av brevet fra X skole stanset NAV utbetaling av barnetrygd og kontantstøtte fra 13. juni 2012. A har også klaget X skole inn for ombudet og anført at skolen har handlet i strid med diskrimineringsloven § 4 ved å sende melding til NAV om at familien oppholdt seg i utlandet. Ombudet avga uttalelse 22. august 2013, og konkluderte med at skolen ikke handlet i strid med loven.

As tre barn var tilbake på skolen 17. september 2012, og det ble dermed fattet vedtak om etterbetaling av barnetrygd for perioden 1. juli 2012 til 21. oktober 2012, og fortsatt løpende barnetrygd for fire barn 9. november 2012.

Partenes syn på saken

A:

A anfører at NAV automatisk antar at hun befinner seg i utlandet, og at denne antakelsen skyldes at hun har rombakgrunn. Hun opplyser at hun ikke har vært i utlandet, men i Norge, i den perioden NAV legger til grunn at hun har vært utenlands.

NAV:

NAV anfører at deres praksis ikke innebærer en diskriminering på grunn av etnisitet. NAV opplyser at de har behov for å vite om et barn og dets familie oppholder seg i Norge. Når et barn først uteblir fra skolen, er det NAV sin praksis at foreldrene dokumenterer at familien og barna er i Norge. Denne praksisen er lik for alle etniske grupper.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskrimineringsloveneller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 2.

Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven forbyr forskjellsbehandling på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, jf. loven § 4 første ledd.

Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer eller foretak på grunnlag som nevnt over blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av forhold som nevnt over blir stilt særlig ufordelaktig sammenliknet med andre.

Forskjellsbehandling som er ”nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles”, jf. § 4 fjerde ledd, er tillatt.

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen, unnlatelsen eller ytringen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering, jf. diskrimineringsloven § 10.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om A diskrimineres på grunn av sin rombakgrunn ved at NAV går ut fra at barnet oppholder seg utenlands når barnet tas ut av skolen i forbindelse med reising. Saken reiser spørsmål om kontroll med urettmessig utbetaling av barnetrygd og kontantstøtte. Ombudet behandler ikke spørsmålet om barns undervisningsplikt i denne saken.

Barnetrygdloven § 4, kontantstøtteloven § 2 og folketrygdloven § 21-4 er nøytralt utformet. Saken reiser dermed spørsmål om indirekte diskriminering etter diskrimineringsloven § 4. Det første ombudet må ta stilling til er dermed om regelverket og praktiseringen fører til at personer med rombakgrunn stilles særlig ufordelaktig sammenliknet med andre.

Ombudet har ikke opplysninger om at regelverket håndheves ulikt for personer med rombakgrunn sammenlignet med personer med annen kulturell bakgrunn. Forarbeidene til barnetrygdloven (ot.prp.nr. 106 (2004-2005)) viser at formålet med de aktuelle bestemmelsene er integreringshensyn, hensynet til feilaktige utbetalinger og gjennomføring av tiltak mot tvangsekteskap. Dette viser at bestemmelsene har som formål å rette seg mot de grupper som vanligvis tar barna ut av norsk skole for å gå på skole i utlandet eller av andre grunner reiser ut av Norge i lengre perioder. Bestemmelsen retter seg dermed ikke særskilt mot personer med rombakgrunn. Dokumentasjonen ombudet har mottatt i saken gir heller ikke grunn til å tro at NAV gjennom sin håndheving av regelverket stiller strengere krav til personer med rombakgrunn enn andre personer, og at presumsjonen om at barnet er utenlands bare gjelder overfor barn og familier med rombakgrunn. Ifølge NAVs redegjørelser er det ingen retningslinjer som tilsier at personer med rombakgrunn skal behandles annerledes enn andre.

Diskrimineringsloven § 4 rammer imidlertid også unnlatelser. Unnlatelsen av å behandle personer eller grupper ulikt kan derfor være indirekte diskriminerende dersom lik behandling medfører at personer stilles særlig ufordelaktig på grunn av dette. Personer med rombakgrunn skiller seg fra andre grupper bestemmelsen har til formål å rette seg mot, da personer med rombakgrunn har som tradisjon og kultur også å reise innad i Norge. I tillegg følger det av opplysninger ombudet har mottatt i tilsvarende saker at det er vanskelig for mange med rombakgrunn å dokumentere at de har oppholdt seg i Norge, da de ofte vil ha store vanskeligheter med å dokumentere forbruk gjennom for eksempel bankkort.

Denne konkrete saken viser at NAV har lagt til grunn at A og hennes barn har vært utenlands, selv om rektor i brev til NAV av 5. juni 2013 har opplyst at «Familien forteller selv at de oppholder seg i Norge». Likevel stoppet NAV utbetalingen av barnetrygd og kontantstøtte. Dette bekrefter det NAV har opplyst at de legger til grunn at barna oppholder seg i utlandet dersom barnet skrives ut av en skole uten å skrives inn i en ny. Dette rammer personer med rombakgrunn hardere enn andre, da de i større grad enn andre som skriver barna ut av skolen reiser innad i Norge og dette er begrunnet i deres kulturelle bakgrunn. Det følger imidlertid av diskrimineringsloven § 4 at det ikke er nok at man stilles dårligere enn andre for at en unnlatelse eller handling skal være indirekte diskriminerende. For å oppfylle lovens krav må man stilles særlig ufordelaktig. Spørsmålet er dermed om vilkåret om særlig ufordelaktig er oppfylt.

Personer som skal reise i en tidsavgrenset periode har anledning til å gi informasjon om dette til NAV og andre relevante offentlige kontorer. Ifølge barnetrygdloven § 17 og kontantstøtteloven § 12 har man opplysningsplikt overfor NAV om endringer som kan ha betydning for retten til barnetrygd og kontantstøtte. Det følger av NAVs redegjørelser at presumsjonen om utenlandsopphold kun gjelder dersom det er usikkerhet om barnet er utenlands. Etter ombudets syn er det rimelig at man medvirker til å skape klarhet i hvor barnet skal oppholde seg de neste månedene dersom det skrives ut av skolen. Dette gjelder både overfor NAV og andre offentlige kontorer og skolen.

Ombudet mener etter dette at personer som mottar barnetrygd og kontantstøtte har anledning, og også en plikt, til å medvirke til å få utbetalt stønaden ved å gi nødvendige opplysninger til NAV og skolen. Ombudet mener på denne bakgrunn at personer med rombakgrunn ikke stilles særlig ufordelaktig sammenlignet med andre og at regelverket og praksisen dermed ikke er indirekte diskriminerende.

Barnetrygdloven, kontantstøtteloven og NAVs praktisering av denne er dermed ikke i strid med diskrimineringsloven § 4.

Selv om ombudet konkluderer med at praktiseringen av regelverket ikke er i strid med diskrimineringsloven § 4, ønsker ombudet å påpeke at personer med rombakgrunn på flere måter er i en særlig stilling på grunn av deres seminomadiske levemåte. Det følger av flere internasjonale konvensjoner at norske myndigheter, herunder NAV, er forpliktet til å anerkjenne dette og iverksette særtiltak for å sikre at disse personene får de samme rettighetene og mulighetene som andre. Det foreligger ikke informasjon i saken om at NAV kun anerkjenner kontoutskrifter som bekreftelse på at personer har oppholdt seg i Norge. Ombudet forutsetter at NAV tar hensyn til den særlige stillingen til personer med rombakgrunn når det gjelder dokumentasjonskrav og at også annen dokumentasjon enn kontoutskrifter og bekreftelse på legebesøk aksepteres. Herunder bør det aksepteres at personer møter opp på offentlige kontorer under fraværet for å bekrefte at de oppholder seg i Norge.

Konklusjon

NAV har ikke handlet i strid med diskrimineringsloven § 4 ved å stanse utbetaling av barnetrygd og kontantstøtte til A i perioden 1. juli 2012 til 21. oktober 2012.