13/501 Kommune trakasserte ikke

A og hennes mann og tre måneder gamle baby kom til Norge som FN-overføringsflyktninger.

A hadde alvorlige helseproblemer, men startet likevel på introduksjonsprogrammet. På grunn av dårlig helse, ba hun om å få være hjemme, men fikk da etter hvert tilbud om å delta i undervisningen to kvelder i uken istedenfor.

A sendte en klage til ombudet grunnet manglende støtte fra kommunen. Det gjaldt bl.a. en konflikt rundt mobilbruk. Da mobilen var registrert i den ansattes navn, ønsket ikke hun å overlate den til A. Hun antydet at A’s mann kunne bruke den til seksuell underholdning.

Videre kom kommunens ansatte på uanmeldt besøk til familien og ba om en forklaring på hvorfor de ikke hadde vært på undervisningen, og hvordan familien brukte den økonomiske støtten fra kommunen. A ba etter dette om en time hos NAV.

Kommunen tok anklagene fra familien alvorlig og oppnevnte en annen flyktningkonsulent for familien. To privatpersoner skrev også et støttebrev for
familien.

Ombudet la til grunn at det hadde oppstått språklige misforståelser mellom kommunens ansatte og familien. Det var da misforståelser og dårlig kommunikasjon som objektivt sett førte til at A og hennes mann følte seg krenket. Ombudet kunne ikke se at A’s helsetilstand eller familiens etniske bakgrunn var faktorer som hadde direkte sammenheng med hva som skjedde eller ble sagt. Ombudet mente dermed at det ikke forelå omstendigheter som ga grunn til å tro at A og hennes mann ble utsatt for trakassering av kommunen.

• Saksnummer: 13/501
• Lovgrunnlag: Diskrimineringsloven § 5 og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 6.
• Dato: 02.12.2013

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

A og hennes mann og barn kom til Norge som FN- overføringsflyktninger i desember 2010. Familien er opprinnelig fra B.

Bosetting og deltagelse i norskundervisning/ introduksjonsprogrammet

Familien ble bosatt i X kommune etter anmodning fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDI). På dette tidspunkt var deres barn tre måneder gammelt. Kort tid etter bosettingen i X, og i påvente av registrering av familien i det norske folkeregisteret, deltok A og hennes mann på norskundervisning ved kommunens voksenopplæring. Den 1. juni 2011 startet A offisielt på introduksjonsprogrammet, like etter at registreringen i folkeregisteret hadde blitt fullført.

A har en alvorlig hjertesykdom. Etter familiens ankomst til Norge fikk hun to hjerteoperasjoner, og det ene benet ble amputert.

Veiledning og saksbehandling hos ombudet, samt klage til Fylkesmannen

A mente at det var vanskelig for henne å delta i undervisningstimene fordi hun var trett på grunn av helsen og omsorgen for barnet. Hun følte at kommunen hadde tvunget henne til å gå på undervisningen, men hun aksepterte det fordi hun hadde forstått det slik at dette var en forutsetning for å kunne motta økonomisk støtte. Samtidig mente hun støtten ikke var tilstrekkelig for å dekke familiens behov. Etter hvert ba hun om å få være hjemme, hvorpå hun fikk et tilbud om å delta i undervisningen to kvelder per uke. A var generelt misfornøyd med måten kommunen behandlet henne og hennes mann på. Hun tok derfor kontakt med ombudet og ba om veiledning.

Ombudet ga henne skriftlig veiledning og kort tid etter sendte A inn en klage på diskriminering. Klagen var rettet mot X kommune. Samtidig som hun la frem klagen sendte A ombudet en kopi av klage om manglende støtte og utilstrekkelig finansiell bistand, som hun hadde sendt til Fylkesmannen i Y. Dette spørsmålet blir ikke behandlet av ombudet i denne saken, da det er til behandling hos Fylkesmannen.

I klagen til ombudet refererer A blant annet til to episoder hvor hun mener at familien ble utsatt for diskriminering og trakassering av en flyktningkonsulent i kommunen. Hun viser også til en annen episode hvor hun hevder å ha blitt trakassert av en representant fra kommunen. Denne personen skal ha fortalt at A ikke oppfylte vilkårene for økonomisk støtte utover det som var tildelt under introduksjonsprogrammet, samt at hun skal ha bedt A om å signere noen dokumenter. A skal ha nektet å gjøre det, noe som skal ha ført til en strid mellom de to. Sistnevnte episode reiser ikke spørsmål om diskriminering, slik ombudet ser det, og denne delen av klagen ble ikke behandlet videre av ombudet.

Basert på disse opplysningene ba ombudet X kommune om å redegjøre for forholdene knyttet til As deltagelse i introduksjonsprogrammet og de to episodene som angikk den ene flyktningkonsulenten. Etter ombudets vurdering kan disse forholdene vurderes opp mot diskrimineringslovgivningen. As anførsler og kommunens redegjørelse oppsummeres i neste avsnitt.

Partenes syn på saken

A:

A anklager X kommune v/flyktningkonsulent Z for å ha trakassert henne og hennes familie ved to anledninger. Hun viser til følgende:

1. Den 8. april 2011 møtte A og hennes mann Z på voksenopplæring på Å skole. Andre personer deltok i møtet, herunder familiens tolk. Under møtet fortalte A at hun måtte ha en egen mobiltelefon fordi hun var syk og ofte alene med barnet. Z skal ha svart med at hun ikke kunne gi familien den ene telefonen som var registrert i Zs eget navn, og hun kunne heller ikke kjøpe en ny telefon (som også ville registreres i hennes navn), fordi det var en fare for at As mann kunne bruke telefonen til seksuell underholdning.

2. Den 2. mai 2011 kom Z uanmeldt til familiens bolig og spurte hvorfor de ikke hadde vært på undervisningen. A svarte at hun var for trett på grunn av helseproblemer og barnet som holdt familien våken om natten. Hun fortalte også Z at den økonomiske støtten ikke var tilstrekkelig til familiens livsopphold. Z skal da ha bedt A om å fremlegge bevis på hvordan familien brukte pengene. A svarte med at pengene gikk til busstransport og barnet.

Deretter ba A Z om å bestille en time hos NAV. A ønsket å fortelle NAV om sin helsetilstand og familiens økonomiske problemer. Z skal da ha anklaget familien for å stjele velferdsgoder fra den norske befolkningen.

A hevder at familien ved disse to anledningene ble trakassert av Z.

X kommune:

X kommune avviser As påstander om diskriminering og trakassering.

Kommunen hevder at familien har vært i samme situasjon som andre på introduksjonsprogrammet og mottatt de rettmessige ytelser som de har krav på som flyktninger. Kommunen har gitt følgende opplysninger:

Norskundervisning og deltagelse i introduksjonsprogrammet:

Familien hadde problemer med å bli registrert i folkeregisteret, noe som forsinket deres deltagelse i introduksjonsprogrammet. Familien fikk derfor, som en del av ordinære sosialytelser og i påvente av introduksjonsprogrammet, et tilbud om å delta i norskundervisningskurs ved kommunens voksenopplæring. Formålet var å forebygge isolasjon og å oppnå bedre lokal integrasjon. Dessuten hadde A opplyst tidlig at hun var interessert i å lære norsk.

A fikk velge mellom undervisning på dagtid eller undervisning på kveldstid. Hun ble informert om at det ville tilrettelegges slik at hun kunne ta med barnet på skolen. Det ble også avtalt at hun selv kunne velge i hvor stor grad hun skulle delta, under hensyn til helsetilstanden hennes og barnet som skulle ivaretas. A valgte å følge undervisningen på dagtid.

Den 12. mai 2011 klaget A på at hun følte seg presset til å følge norskundervisningen. Hun ønsket å følge et tilrettelagt introduksjonsprogram på kveldstid. Det ble da avtalt at hun ville kunne være med på kveldskurs to ganger pr uke. Mannen fikk også fri til å være hjemme de dagene A var sliten og trengte hjelp med barnet. Familien ble ikke trukket i økonomiske ytelser, til tross for stort fravær. Det ble heller ikke satt vilkår for utbetaling av økonomisk støtte i form av deltagelse i norskundervisning. Kommunen var tilfreds med avtalen om at A ville delta på norskkurs når hun hadde kapasitet til det.

Påstandene rettet mot Z:

Kommunen avviser at Z skal ha trakassert familien. Etter kommunens mening bygger påstandene på språklige misforståelser hos A og hennes mann.

Kommunen formidler følgende opplysninger, opprinnelig oppgitt av Z: 

1. Z besøkte familien hjemme den 2. mai 2013 etter at A og hennes mann over flere dager hadde vært fraværende fra undervisningstimene. Z ønsket å undersøke hvordan det gikk med familien, og om hun kunne bistå med noe. Dette er en del av hennes arbeid som flyktningkonsulent i kommunen. A fortalte at hun og mannen var for trett til å gå på skolen fordi sønnen ikke sov om natten og måtte ammes annenhver time. Z fortalte at helsesøster pleier å anbefale å avvenne barn med melk om natten når de er ca. 6 måneder. A skal ha reagert med sinne og anklaget Z for å mene at barnet ikke skulle få melk. Z prøvde å forklare, men A og hennes mann var fortsatt sinte, så Z valgte å reise derfra.

2. Det ble i forkant av familien ankomst kjøpt inn to mobiltelefoner. Telefonene ble registrert under Zs navn, og abonnementene skulle flyttes over til familien etter at personnumrene til A og hennes mann var opprettet. NAV Ø besluttet at kun den ene telefonen skulle gis til familien fordi telefonene var registrert på en av deres ansatte. Familien var uenig i dette, de ønsket to telefoner.

Under et møte med familien, (hvor familiens tolk var til stede), forsøkte Z å forklare at hun var å regne som personlig ansvarlig for telefonene og hvordan de ville brukes. A og hennes mann var ikke enige og de ønsket konkrete eksempler. Z fortalte at det kunne oppstå svært kostbare regninger, da telefonen kunne brukes til utlandssamtaler og ulike servicetelefoner. Som servicetelefoner nevnte Z blant annet sextelefoner.

Dette var et eksempel og Z hadde aldri ment at As ektemann faktisk ville ringe sextelefoner. Hadde hun hatt en slik mistanke, ville hun ikke ha tillatt familien å bruke den ene telefonen. I etterkant erkjenner Z at hun ble misforstått. Hun beklager dette.

X kommune ser alvorlig på anklagelsene fra A og erkjenner at familien har vært i en svært vanskelig situasjon. Etter kommunens oppfatning skyldes dette ulike misforståelser, noe som kommunen mener er svært beklagelig. Fra november 2012 har familien fått oppnevnt en annen flyktningkonsulent som kontaktperson i kommunen. Kommunen ønsker at A og hennes familie skal trives i X. Kommunen har også endret sin rutine når det gjelder registrering av mobiltelefoner. Telefonene registreres nå direkte hos NAV X og kan utdeles til familier umiddelbart etter deres ankomst til X.

A har ikke kommentert kommunens redegjørelse. I stedet har ombudet mottatt et støttebrev for A, undertegnet av C (norsklærer ved voksenopplæringen i X kommune) og D, adressert til X kommune med kopi til ombudet. Det opplyses i brevet at brevet er blitt skrevet på bakgrunn av kommunens redegjørelse for saken. I følgende avsnitt oppsummerer ombudet brevet.

D og C:

D og C opplever kommunens argumenter som en klar ansvarsfraskrivning. I en kommunikasjon med sårbare mennesker, med en annen kulturell bakgrunn og uten felles språk, må det kunne forventes en vesentlig høyere grad av profesjonalitet enn det som kommunen her har vist. Som den sterke part i dialogen er det helt livsnødvendig at kommunens representanter ikke bare informerer, men også undersøker hva den andre part reelt har forstått av informasjonen.

D og C er ikke i tvil om at A og hennes mann føler seg sterkt trakassert som følge av en antydning om muligens bruk av telefon til sexkjøp. En slik antydning en totalt manglende vurderingsevne fra flyktningkonsulentens side. Etter deres mening hører ikke denne saken til diskrimineringssfæren, saken handler snarere om en katastrofalt uprofesjonell håndtering av en innvandrerfamilie med større problemer enn vanlig. Det familien etterlyser er en uforbeholden og personlig unnskyldning fra en ansvarlig part i kommunen, ikke en institusjonell beklagelse.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever blant annet diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med forbudene mot diskriminering og trakassering etter disse lovene, eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 2.

Diskrimineringsloven

Direkte og indirekte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn er forbudt, jf. loven § 4 første ledd.

Trakassering på grunnlag av for eksempel nasjonal opprinnelse eller etnisitet er forbudt, jf. diskrimineringsloven § 5 første ledd. Med trakassering menes handlinger, unnlatelser eller ytringer som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Trakassering på grunn av nedsatt funksjonsevne er forbudt, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven §§ 4 og 6.

Med trakassering menes handlinger, unnlatelser eller ytringer som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende.

Forbudet mot trakassering her omfatter trakassering på grunn av funksjonsevne som er nedsatt, antas å være nedsatt, har vært nedsatt eller vil kunne bli nedsatt, samt trakassering av en person på grunn av dennes forhold til en person med nedsatt funksjonsevne.

Bevisbyrde

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering eller trakassering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen, unnlatelsen eller ytringen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering eller trakassering, jf. diskrimineringsloven § 10 og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.  

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om A og hennes mann den 8. april og 2. mai 2011 ble utsatt for trakassering av flyktningkonsulent Z. A og hennes mann er flykninger fra B. Det fremgår også at A ankom Norge med en alvorlig hjertesykdom og at hun underveis har hatt to hjerteoperasjoner og amputert det ene benet. På bakgrunn av dette legger ombudet til grunn at A har nedsatt funksjonsevne som omfattes av diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ombudet vil derfor vurdere om det i denne saken har skjedd trakassering på grunn av etnisitet/nasjonal opprinnelse, og/eller diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (herunder på grunn av forhold til person med nedsatt funksjonsevne når det gjelder As mann, jf. Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) side 93).

Dersom ombudet finner at det er grunn til å tro at A og hennes mann 8. april og  2. mai 2011 ble trakassert, må kommunen sannsynliggjøre at trakassering ikke har skjedd. Ombudet gjør oppmerksom på at det er et krav om årsakssammenheng mellom trakasserende handlinger/ytringer og diskrimineringsgrunnlaget, her etnisitet/nasjonal opprinnelse og nedsatt funksjonsevne. Det vil si at forbudet bare rammer trakassering på grunn av eller de negative virkninger som oppstår som følge av diskrimineringsgrunnlagene det er snakk om.

Det første spørsmålet blir da om det foreligger opplysninger som tyder på at A og hennes mann er blitt trakassert, og om trakasseringen eller forskjellsbehandlingen i så fall hadde sammenheng med As helsetilstand eller familiens bakgrunn fra B.

Etter diskrimineringsloven og tilgjengelighetslovens §§ 5 og 6 omfatter trakasseringsforbudet handlinger eller ytringer som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlige, nedverdigende eller ydmykende. Det er ikke noe krav om at den som er anklaget for å trakassere har hatt til hensikt å trakassere. Det skal legges betydelig vekt på den fornærmedes egen oppfatning av den aktuelle atferden i vurderingen av om trakassering har skjedd.

I denne saken har partene kommet med delvis motstridende påstander om ordvekslingen mellom familien og Z under hjemmebesøket og møtet på skolen, og om under hvilke omstendigheter hjemmebesøket fant sted.

Ombudet har sett nærmere på følgende opplysninger fra partene: Når det gjelder hjemmebesøket den 2. mai 2011 skriver A at Z kom uannonsert («without any appointment or no telephone call». Ombudet legger derfor til grunn at Zs besøk ble oppfattet som en krenkelse av familiens privatliv, spesielt i lys av at besøket utviklet seg til en strid mellom Z og familien. Imidlertid opplyser Z at formålet med besøket var å finne ut hvordan det gikk med familien siden de hadde vært fraværende fra undervisningen. Hun opplyser også at dette er å regne som en del av arbeidet som flyktningkonsulent. Z og kommunen hevder at anklagelsene om trakassering bygger på språklige misforståelser.

Samtidig konstaterer ombudet at det er snakk om to episoder i løpet av en kort tidsperiode, som involverte samme representant fra kommunen, hvor vedkommende hadde hatt en atferd som ble oppfattet som svært krenkende.

Dette ble opplevd som en belastning, for en familie som allerede var i en vanskelig situasjon, både fysisk, psykologisk og økonomisk sett. Kommunen erkjenner at familien har vært i en svært vanskelig situasjon. Ombudet oppfatter også støttebrevet fra D og C som å bekrefte formodningen om at familien var vanskeligstilt. Ombudet er ikke i tvil om at familien følte seg krenket av at Z hadde kommet uannonsert til deres hjem og at hun etter deres mening hadde kommet med ubehagelige og upassende uttalelser, jf. uttalelsene om avvenning med melk om natten og bruk av mobiltelefon.

Imidlertid står det i forarbeidene til diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at den subjektive opplevelsen må suppleres av en mer objektiv vurdering av om handlingen eller ytringen oppfyller vilkårene som følger av definisjonen på trakassering. Det står at atferd som er plagsom og irriterende, men ikke av en viss alvorlighetsgrad, ikke kvalifiserer til trakassering. Handlingene må være av en viss grovhet eller et visst omfang før man kan slå fast at de rammes av forbudene, jf. ot.prp. nr. 44 (2007-2008) til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, side 111, og ot. prp. nr. 33 (2004-2005) til diskrimineringsloven, side 108. Dessuten må som sagt påstander om trakassering støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Som sagt har partene kommet med delvis motstridende påstander om hva som ble sagt og hvordan de oppførte seg. Ut ifra partenes beskrivelse av hendelsesforløpene den 8. april og 2. mai 2011 er det etter ombudets vurdering imidlertid mest sannsynlig at saken dreier seg om språklige misforståelser og ikke trakassering. Det fremstår også som at familien har misforstått bakgrunnen og hensikten med Zs uttalelser og forklaringer i samtalene.

Ombudet legger til grunn at det oppsto språklige misforståelser mellom Z og familien, og at Z ikke fikk anledning til å forklare seg eller rette det hun hadde sagt. Etter ombudets vurdering er det da misforståelser og dårlig kommunikasjon mellom partene som objektivt sett, førte til at A og hennes mann følte seg krenket. Det faktum at A har nedsatt funksjonsevne er en tilleggsbelastning for familien i denne situasjonen. Ombudet kan imidlertid ikke se at hennes helsetilstand eller familiens etniske bakgrunn var en faktor som hadde direkte sammenheng med hva som skjedde eller ble sagt. Ombudet kan derfor ikke se at opplysningene fra enten A eller kommunens side støtter påstandene om at A og hennes mann ble utsatt for trakassering på grunn av etnisitet eller som følge av nedsatt funksjonsevne.

Ombudet har ut fra dette kommet til at det ikke foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at A og hennes mann den 8. april og 2. mai 2011 ble utsatt for trakassering av Å kommune v/Z.

Ombudet vil legge til at det fremgår av saksdokumentene at familien ved flere anledninger er blitt bistått av tolk. Ombudet ser positivt på dette. Kommuner har plikt til å sikre at kommunens innbyggere får et forsvarlig tjenestetilbud.

Dette innebærer at det i noen sammenhenger er nødvendig å skaffe tolk.

Denne saken illustrer at selv om ombudet har konkludert med at Z ikke har trakassert A og hennes familie, legger ombudet til grunn at familien kan oppleve at samarbeidet med kommunen kan bli lettere når kommunen nå har tildelt dem en ny flyktningkonsulent. Etter det ombudet forstår, deltar denne personen i en fast gruppe som har ansvar for og holder tett kontakt med familien.

Ombudet ser også positivt på at kommunen nå har endret sin praksis når det gjelder registrering av mobiltelefoner registreres direkte hos NAV, slik at familiene kan få telefoner umiddelbart etter ankomst.

Konklusjon

X kommune handlet ikke i strid med forbudene mot trakassering på grunn av etnisitet eller nedsatt funksjonsevne etter hhv. diskrimineringsloven § 5 og diskriminerings- tilgjengelighetsloven § 6 i forbindelse med møtet som fant sted på voksenopplæringen den 8. april 2011 og flyktningkonsulent Zs besøk hos familien den 2. mai 2011.

Sunniva Ørstavik,
likestillings- og diskrimineringsombud.