15/244 Egent individuell tilrettelegging ved støttekontaktavslag

At klager hadde nedsatt funksjonsevne var klart. Det ble også slått fast at tjenesten var av varig karakter, da behovet var løpende og relasjonen mellom tjenesteyter og mottaker noe mer en kortvarig og sporadisk. Ombudet la videre til grunn at tilretteleggingsplikten gjaldt når kommunen tok stillingen til hvem som hadde krav på tjenester. Avslaget måtte derfor bygge på en konkret vurdering av den enkeltes bistandsbehov innenfor rimelighetens grenser. Ettersom vurderingen i all hovedsak ville basere seg på faglige vurderinger, måtte ombudet etter praksis være tilbakeholden med en overprøving. Adgangen var snever.

Ombudet kom deretter til, etter å ha vurdert de foreliggende saksopplysninger sett opp mot klagers påstand, at bistandsbehov var tilstrekkelig vurdert og at avslaget ikke fremsto som åpenbart urimelig. Det viste også til at fylkesmannen hadde stadfestet avslaget. Ombudet uttrykte likevel forståelse for at fritidsmulighetene var begrenset uten ledsager, og viste til at deltakelse i alminnelige fritidssysler var viktig for livsutfoldelsen, jf. også CRPD. Avgjørende for ombudet var imidlertid at støttekontakt ikke var ment som en ren følgetjeneste og at ledsager ikke var uttrykkelig fastsatt som en lovpålagt tjeneste eller kunne innfortolkes som en del av tjenestetilbudet.

• Saksnummer: 15/244
• Lovgrunnlag: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16
• Dato: 2. juli 2015

Konklusjon:

Kommunes avslag på søknad om støttekontakt av 22. mai 2014 er ikke i strid med plikten til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16.

Sakens bakgrunn

A er 54 år og i praksis blind. 

Den 17. mars 2014 søkte A om tildeling av støttekontakt. Av søknaden til kommunen fremgår at hun er selvstendig, men at hun likevel har fått et økt bistandsbehov med årene. Muligheten til å ta seg frem på egen hånd er blitt svært begrenset, noe som hemmer hennes deltakelse i sosiale, kulturelle og fysiske aktiviteter. Hun trenger også bistand til handling og andre private gjøremål. A opplever tap av egen selvstendighet og økt isolasjon. 

Den 5. mai 2014, i forbindelse med kartlegging av behovet for støttekontakt, var saksbehandler ved kommunen på hjemmebesøk hos A. Av saksutredningen fremgår opplysninger om As nettverk, bosituasjon, diagnose, fysisk, psykisk og sosial funksjonsevne, offentlige hjelpetiltak og privat bistand.

Videre i saksutredningen fremgår følgende om saksbehandlers vurdering av As tjenestebehov:

«I henhold til lov om pasient- og brukerrettigheter § 2-1a har pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Støttekontakt er en omsorgstjeneste, og spørsmålet er da om denne tjenesten er nødvendig for søker.

Hovedformålet med støttekontaktordningen er å gi hjelp for å bryte sosial isolasjon, og hjelpe den enkelte til en meiningsfull fritid.

Kommunen har vurdert tilgjengelige saksopplysninger. Vi har forståelse for at søker føler hun har store begrensninger i det å kunne bevege seg og orientere seg fritt alene på grunn av at hun er blind. Vi har også forståelse for at dette hemmer henne i muligheten for å kunne delta i sosiale aktiviteter, kulturelle aktiviteter og utøve fysisk aktivitet.

Det vurderes imidlertid at støttekontakt ikke en nødvendig tjeneste for søker i lovens forstand. Vi vurderer at søker ikke er sosialt isolert da hun mestrer å oppsøke sosiale aktiviteter med hjelp av synshjelpemidler, blindehund, TT kort og ledsagerbevis.

Det vektlegges at søker har et godt nettverk, hun har daglig kontakt med familie som bor i X. Søker er klar og orientert og i stand til å oppsøke fritidstilbud som er tilrettelagt for synshemmede.

Vi anbefaler at søker tar kontakt med Y frivillighetssentral eller Røde kors besøkstjeneste for råd/tips om aktuelle fritidstilbud i Y.

I søknad mottatt 27.03.2014 skriver søker at hun ønsker å benytte en støttekontakt til ledsager ved personlige gjøremål. Støttekontakt er ikke ment som en følgetjeneste, men som et tiltak for å bryte sosial isolasjon og hjelpe den enkelte til en meningsfull fritid. Viser til innvilget ledsagerbevis som kan benyttes ved behov for ledsager. Viser også til vedlagte informasjonsbrosjyre «B» som kjører ut dagligvarer til beboere i kommunen.

Kommunen anser at søkers behov for fritidsaktiviteter og sosial omgang er dekket gjennom familie, turer/aktiviteter i nærmiljøet og aktiviteter i regi av Blindeforbundet, lokale idrettsklubber eller andre frivillige organisasjoner.».

Kommunen avslo As søknad ved vedtak av 22. mai 2014. Av avslaget fremgår at hun ikke har et rettskrav på støttekontakt ut i fra en helse- og sosialfaglig vurdering. Avslaget baserer seg på opplysninger fra søknad, hjemmebesøk og saksutredning. Som begrunnelse viser kommunen til ovennevnte saksutredning. I tillegg til flere informasjonsbrosjyrer om utkjøring av dagligvarer og frivillige tilbud, er As IPLOS-opplysninger vedlagt avslaget. 

I henhold til IPLOS-registreringen scorer A 1, som betyr at hun ikke har noe problem, på de fleste bistandsvariabler, eksempelvis å bevege seg utendørs, kommunikasjon, skaffe seg varer og tjenester. Hun scorer 2, som betyr at hun har noe problem, på variabelen sosial deltakelse, og 5, som betyr blind, på variabelen syn.

A påklaget avslaget, men kommunen fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket. Under klagebehandlingen hos Fylkesmannen i Z, ble kommunen ved brev av 25. september 2014 bedt om å redegjøre for hvorfor en tilsynelatende lignende søknad om støttekontakt har blitt innvilget av kommunen:

«Vi har merket oss at Iplos registreringene i sakene er noe ulike, men de faktiske forholdene fremstår likevel som sammenlignbare. … Vi ber kommunen utdype på hvilken måte de mener sakene er ulike, samt hvilke hensyn som har vært avgjørende for at søknadene har fått forskjellig utfall.».

Avslaget ble deretter stadfestet 25. oktober 2014 av Fylkesmannen i Z. Det fremgår at kommunens redegjørelse av faktiske forhold og hensyn vurderes som tilfredsstillende, og at det ikke finnes grunnlag for å konkludere med at vurderingen av tjenestemottakerens behov for støttekontakttjenester er i strid med helse- og omsorgstjenesteloven.

Partenes syn på saken

A:

A mener at kommunen ikke har foretatt en individuell vurdering av hennes behov for støttekontakt.

A opplyser at kommunen har foretatt en skjematisk vurdering av behovet. Hun fikk under hjemmebesøket ikke noe informasjon om IPLOS-registreringen av saksbehandler. Dette er i strid med IPLOS-veilederen. A kjenner seg heller ikke igjen i avkrysningene. Dersom hun hadde vært klar over registreringen, så hadde besøket blitt avsluttet umiddelbart. 

A opplyser videre at kommunen har mangelfull kompetanse om hvordan det er å være blind. Saksbehandler har heller ikke hørt på hennes ønsker og behov for støttekontakt. Muligheten for fritidsbistand fra førerhund, familienettverk og frivillige organisasjoner gis av den grunn for stor vekt i vurderingen. 

Ifølge A er hennes nærmeste enten i arbeid eller selv blinde. Det er heller ikke naturlig å ta med førerhund eller mannlige slektninger i garderoben på treningsstudioet eller svømmehallen. Videre er det ikke mulig for henne som blind å benytte seg av frivillige tilbud, da det innebærer for mye usikkerhet hva gjelder innhold, gjennomføring og regelmessighet. Avslaget fratar henne således muligheten til å delta i selvvalgte aktiviteter.

A opplyser videre at hun ikke har fått innsyn i kommunens redegjørelse til Fylkesmannen i Z om hvorfor to tilsynelatende like søknader om støttekontakt behandles ulikt, da store deler av teksten er sladdet. Behovet for hemmeligholdelse skyldes trolig, ifølge A, at sakene gjelder to like forhold som behandles ulikt. Antakeligvis hadde saksbehandler gitt den andre søkeren en individuell vurdering.

Tilslutt poengterer A at hun har vært i kontakt med 50 kommuner for å undersøke hvordan søknader om støttekontakt behandles. 48 kommuner opplyser at de, i motsetning til kommune, foretar en individuell vurdering av søknadene. 

Kommunen:

Kommunen avviser at de har foretatt en skjematisk vurdering av As søknad om støttekontakt. 

Kommunen opplyser at behovet for støttekontakt vurderes individuelt ut i fra den enkeltes funkjsonsnivå og evne til å oppsøke og delta i sosiale aktiviteter. Søkere som har levd lenge med nedsatt syn vurderes, på lik linje med andre, ut i fra dagens mestringsevne. Det tas hensyn til at søkerne er ulike og tilbudet tilpasses deres behov. Videre opplyses at det ble foretatt en helhetsvurdering av As bistandsbehov, og det vises til saksutredningen som dokumentasjon på dette. 

Under hjemmebesøket fikk A, ifølge kommunen, mulighet til brukermedvirkning. Hun fortalte da at hun har et godt og nært familienettverk. Videre understrekes at frivillige tilbud oftest vil være et supplement til kommunale tjenester. Det erstatter ikke ansvaret overfor personer som vurderes å ha krav på støttekontakt. Helse- og omsorgstjenesteloven åpner imidlertid opp for at personer som vurderes å ha et slikt krav, også kan tilbys fritidsbistand i samarbeid med en frivillig organisasjon.

Kommunen avviser at to like søknader om støttekontakt har blitt vurdert ulikt. Det er riktig at begge søkerne i praksis er blinde, bor sammen med sine familier og i så måte ikke er sosialt isolerte. Sakene var imidlertid ulike ettersom A ble blind som barn og på vedtakstidspunktet klarte hverdagen med bistand fra familie, førerhund og transporttjeneste. Den andre søkeren hadde derimot ikke vært blind lenge. I tillegg hadde hun nedsatt hørsel og balanse. Vedkommende var i en rehabiliteringsfase, og klarte ikke dagliglivets gjøremål eller ferdsel ute på egen hånd. Målsetningen er at hun skal bli selvhjulpen på sikt.

Til slutt opplyser kommunen om at A nylig har gjennomgått en funksjonsforverring. Hun er plaget med nedsatt balanse og falltendens til én side. Førerhunden må derfor læres til å gå på den andre side. Ettersom As mulighet til å ta seg frem på egen hånd er blitt svært redusert som følge av forverringen, har hun blitt innvilget et antall timer støttekontakt per måned fra 15. april 2015 til 31. januar 2016.

Rettslig grunnlag

Ombudets rolle

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. 

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3. Ombudet har ikke kompetanse til å ilegge erstatnings- og/eller oppreisningsansvar, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 28 bokstav e.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Personer med nedsatt funksjonsevne har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte, for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får et likeverdig tilbud, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 første ledd andre punktum. Brudd på plikten til individuell tilrettelegging etter § 16 regnes som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen av om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmedes barrierer, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser, jf. § 16 andre ledd.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30. 

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

CRPD artikkel 2 slår fast at mangel på rimelig tilrettelegging er diskriminering. 

CRPD artikkel 19 omhandler retten til et selvstendig liv og retten til å delta i samfunnet. Norske myndigheter skal treffe effektive tiltak for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne retten, herunder sikre den personlige bistand som er nødvendig for å kunne bo og være inkludert i samfunnet og for å forhindre isolasjon eller segregering fra samfunnet.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til hvorvidt kommunes avslag på søknad om støttekontakt av 22. mai 2014 er i strid med plikten til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16.

Ombudet har ikke kompetanse til å fatte vedtak med pålegg om hvordan offentlige myndigheter skal opptre for å unngå å handle i strid med bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ombudet kan heller ikke endre eller oppheve et underliggende forvaltningsvedtak. Vår kompetanse begrenses til å gi en uttalelse om hvorvidt vedtaket innebærer ulovlig diskriminering på bakgrunn av nedsatt funksjonsevne. 

Det er ikke tvilsomt at A har en nedsatt funksjonsevne i lovens forstand. 

Ombudet slår også fast at tjenesten som hun har fått avslag på, personlig assistanse i form av støttekontakt etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nummer 6 bokstav b, er en tjeneste av varig karakter, jf. ombudets sak 09/1469 om tildeling av personlig assistanse. Selv om formålet med støttekontakt er å bryte sosial isolasjon og bidra til selvhjulpenhet, er tjenesten og brukers behov for tjenesten løpende. Av forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven understrekes at tjenesten forutsetter stor grad av brukermedvirkning og brukerstyring, jf. Prop. 91 L (2010-2011) side 186. At det her foreligger noe mer enn en kortvarig og sporadisk relasjon mellom tjenestemottaker og kommunen er således klart. 

Ombudet skal deretter vurdere kommunes behandling av As søknad. Uenigheten knytter seg til hvorvidt kommunen har foretatt en skjematisk vurdering av hennes behov for støttekontakt. 

Når det gjelder bevisbyrdebestemmelsen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 30, så får den anvendelse også ved påståtte brudd på plikten til individuell tilrettelegging etter § 16. Det mest sannsynlige faktum skal uansett legges til grunn for ombudets uttalelse. I denne saken har kommunen fremlagt de nødvendige vedtak og saksutredninger. Dersom ombudet etter vurdering av kommunens dokumentasjon fortsatt er i tvil om A har fått egnet individuell tilrettelegging, vil bevisbyrderegelen bli aktuell. Ombudet vil derfor først vurdere de foreliggende saksopplysninger og redegjørelser, sett opp mot As påstand om mangelfull individuell tilrettelegging.

Egnet individuell tilrettelegging:

Ombudet vil først fastslå at retten til individuell tilrettelegging av kommunale helse- og omsorgstjenester ikke bare gjelder ved utforming av selve tjenestetilbudet. Den gjelder også når kommunen, slik som i tilfellet her, tar stilling til hvem som har et rettskrav på nødvendig hjelp. 

Av den grunn må avslag om tildeling av støttekontakt bygge på en konkret vurdering av den enkeltes behov for fritidsbistand innenfor det som kan anses som rimelig. Formålet med tilretteleggingsretten er å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne, som A, får et likeverdig tjenestetilbud med andre, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 17.

I all hovedsak vil kommunens avslag om tildeling av tjenester, herunder støttekontakt, basere seg på skjønnsmessige vurderinger og prioriteringer av helse- og sosialfaglig karakter. Ettersom ombudet mangler kompetanse til å endre, det vil si utvide eller innskrenke, kommunens plikter etter sosial- og helselovgivningen, må ombudet nødvendigvis være tilbakeholden med å overprøve de faglige vurderinger som tas, jf. Ot.prp. nr. 44 (2008-2009) side 186 og praksis.

Ombudet har i praksis kun åpnet for å konkludere med manglende tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i de tilfeller hvor det foreligger omstendigheter som gir «tydelige indikasjoner» på at tjenestetilbudet er mangelfullt eller der vurderingen er fattet på et «uriktig og sviktende grunnlag», se sak 09/1469, 11/816 og 12/255. Adgangen er således snever.

Spørsmålet for ombudet er etter dette om kommunen kan dokumentere at As bistandsbehov er undergitt en tilstrekkelig individuell vurdering, og at avslaget ikke fremstår som åpenbart urimelig. 

Ombudet kan ikke se at det er holdepunkter for at kommunen har foretatt en skjematisk vurdering av As behov for fritidsbistand. Det er derimot dokumentert at avslaget bygger på en totalvurdering av hennes behov ut i fra opplysninger fra søknad, samtale med saksbehandler under hjemmebesøk og saksbehandlers faglige vurdering av hennes fungering. 

Hvorvidt kommunen informerte A om innhenting og bruk av IPLOS-opplysninger i forkant av registreringen, og om dette i tilfellet er i strid med IPLOS-veilederen, ligger for øvrig utenfor ombudets kompetanse å vurdere. En klage over en slik eventuell saksbehandlingsfeil må behandles i forvaltningen, med Sivilombudsmannen og/eller Helsetilsynet i siste instans.

Videre fremstår kommunens vektlegging av opplysninger fra søker om at hun har et godt familienettverk og er i stand til å oppsøke og delta i ulike aktiviteter, som voksenopplæring, aktiviteter i regi av Blindeforbundet, dataopplæring, trening med fysioterapeut, handling og turer i nærmiljøet, ved bruk av synshjelpemidler og TT-kort som saklig i en vurdering av sosial isolasjon. Ombudet konstaterer i den forbindelse at også Fylkesmannen, som klageinstans etter sektorlovgivningen, har slått fast at kommunens redegjørelse av faktiske forhold og hensyn vurderes som tilfredsstillende.

I likhet med kommunen har imidlertid ombudet forståelse for at As mulighet for aktivitet i eksempelvis treningsstudio eller svømmehall begrenses uten ledsager. Deltakelse i alminnelige fritidssysler er etter ombudets syn viktig for livsutfoldelse i alle faser av livet uavhengig av fungering, jf. også CRPD. Samtidig følger det av forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven at støttekontakt ikke er ment som en ren følgetjeneste, jf. Prop. 91 L (2010-2011) side 489. Ledsager er heller ikke uttrykkelig fastsatt som en lovpålagt tjeneste etter helse- og omsorgstjenesteloven, og kan etter ombudets mening ikke innfortolkes som en del av tjenestetilbudet. Som nevnt ovenfor, mangler ombudet kompetanse til å utvide kommunens plikter etter sektorlovgivningen. 

Avslutningsvis vil ombudet kommentere As påstand om at personsensitive opplysninger om en annen søker sladdes for å skjule at vedkommende, i motsetning til A, fikk tildelt støttekontakt ut i fra en individuell vurdering. Ombudet kan ikke finne støtte for denne påstanden i den fremlagte dokumentasjonen. Å hindre at utenforstående får tilgang til personsensitive opplysninger er en lovbestemt plikt for kommunen. At kommunen faktisk foretok en konkret og individuell vurdering av As behov er lagt til grunn ovenfor, og understøttes dessuten av at også hun fikk tildelt støttekontakt grunnet nedsatt fungering og medfølgende sosial isolasjon etter hjerneslaget i februar.

På bakgrunn av det ovennevnte finner ombudet at det ikke foreligger omstendigheter som gir tydelige indikasjoner på at kommunens vurderinger er mangelfulle eller fattet på et uriktig og sviktende grunnlag. Kommunen har således overholdt plikten til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16. 

Ombudet tar ikke stilling til om kommunens nye vedtak, hvor det innvilges et antall timer med støttekontakt per måned, utgjør et tilstrekkelig tilbud etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16. Klagemulighetene etter sektorlovgivningen bør uansett være uttømt før ombudet kan ta stilling i slike saker, jf. Prp. 88 L (2012-2013). Som nevnt over vil ombudet ikke kunne overprøve den konkrete tildelingen, herunder antall timer, men kun vurdere eventuelle brudd på diskrimineringslovgivningen som følge av manglende individuell vurdering av klagers behov, eller der kommunens vedtak er fattet på et uriktig og sviktende grunnlag.

Konklusjon

Kommunes avslag på søknad om støttekontakt av 22. mai 2014 er ikke i strid med plikten til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16. 

Sakens bakgrunn

A er 54 år og i praksis blind.

Den 17. mars 2014 søkte A om tildeling av støttekontakt. Av søknaden til kommunen fremgår at hun er selvstendig, men at hun likevel har fått et økt bistandsbehov med årene. Muligheten til å ta seg frem på egen hånd er blitt svært begrenset, noe som hemmer hennes deltakelse i sosiale, kulturelle og fysiske aktiviteter. Hun trenger også bistand til handling og andre private gjøremål.  A opplever tap av egen selvstendighet og økt isolasjon.

Den 5. mai 2014, i forbindelse med kartlegging av behovet for støttekontakt, var saksbehandler ved kommunen på hjemmebesøk hos A. Av saksutredningen fremgår opplysninger om As nettverk, bosituasjon, diagnose, fysisk, psykisk og sosial funksjonsevne, offentlige hjelpetiltak og privat bistand.

Videre i saksutredningen fremgår følgende om saksbehandlers vurdering av As tjenestebehov:

«I henhold til lov om pasient- og brukerrettigheter § 2-1a har pasient og bruker rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Støttekontakt er en omsorgstjeneste, og spørsmålet er da om denne tjenesten er nødvendig for søker.

Hovedformålet med støttekontaktordningen er å gi hjelp for å bryte sosial isolasjon, og hjelpe den enkelte til en meiningsfull fritid.

Kommunen har vurdert tilgjengelige saksopplysninger. Vi har forståelse for at søker føler hun har store begrensninger i det å kunne bevege seg og orientere seg fritt alene på grunn av at hun er blind. Vi har også forståelse for at dette hemmer henne i muligheten for å kunne delta i sosiale aktiviteter, kulturelle aktiviteter og utøve fysisk aktivitet.

Det vurderes imidlertid at støttekontakt ikke en nødvendig tjeneste for søker i lovens forstand. Vi vurderer at søker ikke er sosialt isolert da hun mestrer å oppsøke sosiale aktiviteter med hjelp av synshjelpemidler, blindehund, TT kort og ledsagerbevis.

Det vektlegges at søker har et godt nettverk, hun har daglig kontakt med familie som bor i X. Søker er klar og orientert og i stand til å oppsøke fritidstilbud som er tilrettelagt for synshemmede.

Vi anbefaler at søker tar kontakt med Y frivillighetssentral eller Røde kors besøkstjeneste for råd/tips om aktuelle fritidstilbud i Y.

I søknad mottatt 27.03.2014 skriver søker at hun ønsker å benytte en støttekontakt til ledsager ved personlige gjøremål. Støttekontakt er ikke ment som en følgetjeneste, men som et tiltak for å bryte sosial isolasjon og hjelpe den enkelte til en meningsfull fritid. Viser til innvilget ledsagerbevis som kan benyttes ved behov for ledsager. Viser også til vedlagte informasjonsbrosjyre «B» som kjører ut dagligvarer til beboere i kommunen.

Kommunen anser at søkers behov for fritidsaktiviteter og sosial omgang er dekket gjennom familie, turer/aktiviteter i nærmiljøet og aktiviteter i regi av Blindeforbundet, lokale idrettsklubber eller andre frivillige organisasjoner.».

Kommunen avslo As søknad ved vedtak av 22. mai 2014. Av avslaget fremgår at hun ikke har et rettskrav på støttekontakt ut i fra en helse- og sosialfaglig vurdering. Avslaget baserer seg på opplysninger fra søknad, hjemmebesøk og saksutredning. Som begrunnelse viser kommunen til ovennevnte saksutredning. I tillegg til flere informasjonsbrosjyrer om utkjøring av dagligvarer og frivillige tilbud, er As IPLOS-opplysninger vedlagt avslaget.

I henhold til IPLOS-registreringen scorer A 1, som betyr at hun ikke har noe problem, på de fleste bistandsvariabler, eksempelvis å bevege seg utendørs, kommunikasjon, skaffe seg varer og tjenester. Hun scorer 2, som betyr at hun har noe problem, på variabelen sosial deltakelse, og 5, som betyr blind, på variabelen syn.

A påklaget avslaget, men kommunen fant ikke grunn til å omgjøre vedtaket. Under klagebehandlingen hos Fylkesmannen i Z, ble kommunen ved brev av 25. september 2014 bedt om å redegjøre for hvorfor en tilsynelatende lignende søknad om støttekontakt har blitt innvilget av kommunen:

«Vi har merket oss at Iplos registreringene i sakene er noe ulike, men de faktiske forholdene fremstår likevel som sammenlignbare. … Vi ber kommunen utdype på hvilken måte de mener sakene er ulike, samt hvilke hensyn som har vært avgjørende for at søknadene har fått forskjellig utfall.».

Avslaget ble deretter stadfestet 25. oktober 2014 av Fylkesmannen i Z. Det fremgår at kommunens redegjørelse av faktiske forhold og hensyn vurderes som tilfredsstillende, og at det ikke finnes grunnlag for å konkludere med at vurderingen av tjenestemottakerens behov for støttekontakttjenester er i strid med helse- og omsorgstjenesteloven.

Partenes syn på saken

A:

A mener at kommunen ikke har foretatt en individuell vurdering av hennes behov for støttekontakt.

A opplyser at kommunen har foretatt en skjematisk vurdering av behovet. Hun fikk under hjemmebesøket ikke noe informasjon om IPLOS-registreringen av saksbehandler. Dette er i strid med IPLOS-veilederen. A kjenner seg heller ikke igjen i avkrysningene. Dersom hun hadde vært klar over registreringen, så hadde besøket blitt avsluttet umiddelbart.

A opplyser videre at kommunen har mangelfull kompetanse om hvordan det er å være blind. Saksbehandler har heller ikke hørt på hennes ønsker og behov for støttekontakt. Muligheten for fritidsbistand fra førerhund, familienettverk og frivillige organisasjoner gis av den grunn for stor vekt i vurderingen.

Ifølge A er hennes nærmeste enten i arbeid eller selv blinde. Det er heller ikke naturlig å ta med førerhund eller mannlige slektninger i garderoben på treningsstudioet eller svømmehallen. Videre er det ikke mulig for henne som blind å benytte seg av frivillige tilbud, da det innebærer for mye usikkerhet hva gjelder innhold, gjennomføring og regelmessighet. Avslaget fratar henne således muligheten til å delta i selvvalgte aktiviteter.

A opplyser videre at hun ikke har fått innsyn i kommunens redegjørelse til Fylkesmannen i Z om hvorfor to tilsynelatende like søknader om støttekontakt behandles ulikt, da store deler av teksten er sladdet. Behovet for hemmeligholdelse skyldes trolig, ifølge A, at sakene gjelder to like forhold som behandles ulikt. Antakeligvis hadde saksbehandler gitt den andre søkeren en individuell vurdering.

Tilslutt poengterer A at hun har vært i kontakt med 50 kommuner for å undersøke hvordan søknader om støttekontakt behandles. 48 kommuner opplyser at de, i motsetning til kommune, foretar en individuell vurdering av søknadene.

Kommunen:

Kommunen avviser at de har foretatt en skjematisk vurdering av As søknad om støttekontakt.

Kommunen opplyser at behovet for støttekontakt vurderes individuelt ut i fra den enkeltes funkjsonsnivå og evne til å oppsøke og delta i sosiale aktiviteter. Søkere som har levd lenge med nedsatt syn vurderes, på lik linje med andre, ut i fra dagens mestringsevne. Det tas hensyn til at søkerne er ulike og tilbudet tilpasses deres behov. Videre opplyses at det ble foretatt en helhetsvurdering av As bistandsbehov, og det vises til saksutredningen som dokumentasjon på dette.

Under hjemmebesøket fikk A, ifølge kommunen, mulighet til brukermedvirkning. Hun fortalte da at hun har et godt og nært familienettverk. Videre understrekes at frivillige tilbud oftest vil være et supplement til kommunale tjenester. Det erstatter ikke ansvaret overfor personer som vurderes å ha krav på støttekontakt. Helse- og omsorgstjenesteloven åpner imidlertid opp for at personer som vurderes å ha et slikt krav, også kan tilbys fritidsbistand i samarbeid med en frivillig organisasjon.

Kommunen avviser at to like søknader om støttekontakt har blitt vurdert ulikt. Det er riktig at begge søkerne i praksis er blinde, bor sammen med sine familier og i så måte ikke er sosialt isolerte. Sakene var imidlertid ulike ettersom A ble blind som barn og på vedtakstidspunktet klarte hverdagen med bistand fra familie, førerhund og transporttjeneste. Den andre søkeren hadde derimot ikke vært blind lenge. I tillegg hadde hun nedsatt hørsel og balanse. Vedkommende var i en rehabiliteringsfase, og klarte ikke dagliglivets gjøremål eller ferdsel ute på egen hånd. Målsetningen er at hun skal bli selvhjulpen på sikt.

Til slutt opplyser kommunen om at A nylig har gjennomgått en funksjonsforverring. Hun er plaget med nedsatt balanse og falltendens til én side. Førerhunden må derfor læres til å gå på den andre side.  Ettersom As mulighet til å ta seg frem på egen hånd er blitt svært redusert som følge av forverringen, har hun blitt innvilget et antall timer støttekontakt per måned fra 15. april 2015 til 31. januar 2016.

Rettslig grunnlag

Ombudets rolle

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28.

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3. Ombudet har ikke kompetanse til å ilegge erstatnings- og/eller oppreisningsansvar, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 28 bokstav e.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Personer med nedsatt funksjonsevne har rett til egnet individuell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte, for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får et likeverdig tilbud, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 første ledd andre punktum. Brudd på plikten til individuell tilrettelegging etter § 16 regnes som diskriminering, jf. § 12 første ledd.

Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen av om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmedes barrierer, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser, jf. § 16 andre ledd.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

CRPD artikkel 2 slår fast at mangel på rimelig tilrettelegging er diskriminering.

CRPD artikkel 19 omhandler retten til et selvstendig liv og retten til å delta i samfunnet. Norske myndigheter skal treffe effektive tiltak for at mennesker med nedsatt funksjonsevne skal kunne gjøre full bruk av denne retten, herunder sikre den personlige bistand som er nødvendig for å kunne bo og være inkludert i samfunnet og for å forhindre isolasjon eller segregering fra samfunnet.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til hvorvidt kommunes avslag på søknad om støttekontakt av 22. mai 2014 er i strid med plikten til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16.

Ombudet har ikke kompetanse til å fatte vedtak med pålegg om hvordan offentlige myndigheter skal opptre for å unngå å handle i strid med bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Ombudet kan heller ikke endre eller oppheve et underliggende forvaltningsvedtak. Vår kompetanse begrenses til å gi en uttalelse om hvorvidt vedtaket innebærer ulovlig diskriminering på bakgrunn av nedsatt funksjonsevne.

Det er ikke tvilsomt at A har en nedsatt funksjonsevne i lovens forstand.

Ombudet slår også fast at tjenesten som hun har fått avslag på, personlig assistanse i form av støttekontakt etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nummer 6 bokstav b, er en tjeneste av varig karakter, jf. ombudets sak 09/1469 om tildeling av personlig assistanse. Selv om formålet med støttekontakt er å bryte sosial isolasjon og bidra til selvhjulpenhet, er tjenesten og brukers behov for tjenesten løpende. Av forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven understrekes at tjenesten forutsetter stor grad av brukermedvirkning og brukerstyring, jf. Prop. 91 L (2010-2011) side 186. At det her foreligger noe mer enn en kortvarig og sporadisk relasjon mellom tjenestemottaker og kommunen er således klart.

Ombudet skal deretter vurdere kommunes behandling av As søknad. Uenigheten knytter seg til hvorvidt kommunen har foretatt en skjematisk vurdering av hennes behov for støttekontakt. 

Når det gjelder bevisbyrdebestemmelsen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 30, så får den anvendelse også ved påståtte brudd på plikten til individuell tilrettelegging etter § 16. Det mest sannsynlige faktum skal uansett legges til grunn for ombudets uttalelse. I denne saken har kommunen fremlagt de nødvendige vedtak og saksutredninger. Dersom ombudet etter vurdering av kommunens dokumentasjon fortsatt er i tvil om A har fått egnet individuell tilrettelegging, vil bevisbyrderegelen bli aktuell. Ombudet vil derfor først vurdere de foreliggende saksopplysninger og redegjørelser, sett opp mot As påstand om mangelfull individuell tilrettelegging.

Egnet individuell tilrettelegging:

Ombudet vil først fastslå at retten til individuell tilrettelegging av kommunale helse- og omsorgstjenester ikke bare gjelder ved utforming av selve tjenestetilbudet. Den gjelder også når kommunen, slik som i tilfellet her, tar stilling til hvem som har et rettskrav på nødvendig hjelp.

Av den grunn må avslag om tildeling av støttekontakt bygge på en konkret vurdering av den enkeltes behov for fritidsbistand innenfor det som kan anses som rimelig. Formålet med tilretteleggingsretten er å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne, som A, får et likeverdig tjenestetilbud med andre, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 17.

I all hovedsak vil kommunens avslag om tildeling av tjenester, herunder støttekontakt, basere seg på skjønnsmessige vurderinger og prioriteringer av helse- og sosialfaglig karakter. Ettersom ombudet mangler kompetanse til å endre, det vil si utvide eller innskrenke, kommunens plikter etter sosial- og helselovgivningen, må ombudet nødvendigvis være tilbakeholden med å overprøve de faglige vurderinger som tas, jf. Ot.prp. nr. 44 (2008-2009) side 186 og praksis.

Ombudet har i praksis kun åpnet for å konkludere med manglende tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven i de tilfeller hvor det foreligger omstendigheter som gir «tydelige indikasjoner» på at tjenestetilbudet er mangelfullt eller der vurderingen er fattet på et «uriktig og sviktende grunnlag», se sak 09/1469, 11/816 og 12/255. Adgangen er således snever.

Spørsmålet for ombudet er etter dette om kommunen kan dokumentere at As bistandsbehov er undergitt en tilstrekkelig individuell vurdering, og at avslaget ikke fremstår som åpenbart urimelig. 

Ombudet kan ikke se at det er holdepunkter for at kommunen har foretatt en skjematisk vurdering av As behov for fritidsbistand. Det er derimot dokumentert at avslaget bygger på en totalvurdering av hennes behov ut i fra opplysninger fra søknad, samtale med saksbehandler under hjemmebesøk og saksbehandlers faglige vurdering av hennes fungering.   

Hvorvidt kommunen informerte A om innhenting og bruk av IPLOS-opplysninger i forkant av registreringen, og om dette i tilfellet er i strid med IPLOS-veilederen, ligger for øvrig utenfor ombudets kompetanse å vurdere. En klage over en slik eventuell saksbehandlingsfeil må behandles i forvaltningen, med Sivilombudsmannen og/eller Helsetilsynet i siste instans.

Videre fremstår kommunens vektlegging av opplysninger fra søker om at hun har et godt familienettverk og er i stand til å oppsøke og delta i ulike aktiviteter, som voksenopplæring, aktiviteter i regi av Blindeforbundet, dataopplæring, trening med fysioterapeut, handling og turer i nærmiljøet, ved bruk av synshjelpemidler og TT-kort som saklig i en vurdering av sosial isolasjon. Ombudet konstaterer i den forbindelse at også Fylkesmannen, som klageinstans etter sektorlovgivningen, har slått fast at kommunens redegjørelse av faktiske forhold og hensyn vurderes som tilfredsstillende.

I likhet med kommunen har imidlertid ombudet forståelse for at As mulighet for aktivitet i eksempelvis treningsstudio eller svømmehall begrenses uten ledsager. Deltakelse i alminnelige fritidssysler er etter ombudets syn viktig for livsutfoldelse i alle faser av livet uavhengig av fungering, jf. også CRPD.

Samtidig følger det av forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven at støttekontakt ikke er ment som en ren følgetjeneste, jf. Prop. 91 L (2010-2011) side 489. Ledsager er heller ikke uttrykkelig fastsatt som en lovpålagt tjeneste etter helse- og omsorgstjenesteloven, og kan etter ombudets mening ikke innfortolkes som en del av tjenestetilbudet. Som nevnt ovenfor, mangler ombudet kompetanse til å utvide kommunens plikter etter sektorlovgivningen.

Avslutningsvis vil ombudet kommentere As påstand om at personsensitive opplysninger om en annen søker sladdes for å skjule at vedkommende, i motsetning til A, fikk tildelt støttekontakt ut i fra en individuell vurdering. Ombudet kan ikke finne støtte for denne påstanden i den fremlagte dokumentasjonen. Å hindre at utenforstående får tilgang til personsensitive opplysninger er en lovbestemt plikt for kommunen. At kommunen faktisk foretok en konkret og individuell vurdering av As behov er lagt til grunn ovenfor, og understøttes dessuten av at også hun fikk tildelt støttekontakt grunnet nedsatt fungering og medfølgende sosial isolasjon etter hjerneslaget i februar.

På bakgrunn av det ovennevnte finner ombudet at det ikke foreligger omstendigheter som gir tydelige indikasjoner på at kommunens vurderinger er mangelfulle eller fattet på et uriktig og sviktende grunnlag. Kommunen har således overholdt plikten til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16.

Ombudet tar ikke stilling til om kommunens nye vedtak, hvor det innvilges et antall timer med støttekontakt per måned, utgjør et tilstrekkelig tilbud etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16. Klagemulighetene etter sektorlovgivningen bør uansett være uttømt før ombudet kan ta stilling i slike saker, jf. Prp. 88 L (2012-2013). Som nevnt over vil ombudet ikke kunne overprøve den konkrete tildelingen, herunder antall timer, men kun vurdere eventuelle brudd på diskrimineringslovgivningen som følge av manglende individuell vurdering av klagers behov, eller der kommunens vedtak er fattet på et uriktig og sviktende grunnlag.

Konklusjon

Kommunes avslag på søknad om støttekontakt av 22. mai 2014 er ikke i strid med plikten til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16.