Skole handlet i strid med sin tilretteleggingsplikt

• Saksnummer: 13/1212
• Lovgrunnlag: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2008 § 12
• Dato for uttalelse: 27. mai 2014
• Nemndas saksnummer: 50/2014 Dato for nemndas uttalelse: 28. januar 2015

Sakens bakgrunn

A var skoleåret 2012-2013 elev ved X videregående skole.

Skolen fattet 2. august 2012 vedtak om rett til spesialundervisning for skoleåret 2012-2013. Det fremgår av vedtaket at A skal ha 280 årstimer med spesialundervisning innenfor fagene norsk, engelsk, matematikk og naturfag. Undervisning i norsk, engelsk og matematikk legges til mindre klasser og assistent blir tilknyttet i skolehverdagen. Vedtaket ble fattet på bakgrunn av sakkyndig vurdering for PPT av 3. juli 2012.

Det fremgår av individuell opplæringsplan (IOP) datert 30. november 2012 at det er behov for regelmessig kontakt mellom hjem og skole, og at A trenger å benytte PC og retteprogram i skriftlig skolearbeid. Det er beskrevet mål for de fire fag det skal gis spesialundervisning i. Eleven skal blant annet ha opplæring i gruppe på 5-6 elever.

I revidert IOP av 3. januar 2013 fremgår at A trenger struktur, forutberegnelighet, trivsel og trygghet, og at dette skal oppnås ved tett oppfølging av assistent. Det er beskrevet mål for de fire fag som A skal ha spesialundervisning i.

Foresatte klaget 9. januar 2013 på IOP og hevdet at den ikke sikret A sin rett til spesialundervisning og heller ikke gjorde det mulig for skolen å angi når eleven fikk sin individuelt tilkjente spesialundervisning. Det klages også på at IOP er skrevet og fremlagt for sent.

Rektor beklager i brev av 20. januar 2013 sen levering av IOP. Det opplyses at ettersom A følger alle læreplanmål i alle fag, skal ikke IOP presisere læreplanmålene ytterligere. Skolen mener sakkyndig vurdering følges opp i IOP, og i halvårsvurderingen kan endringer av læreplanmål vurderes. Det vurderes å skrive en IOP med reduserte mål for læreplanmål.

Foresatte opprettholdt klagen i brev av 12. februar 2013. Det vises til at det ikke er gitt svar på når spesialundervisningen skal gis, hvem som er ansvarlig for den, og hvor undervisningen skal skje. Foresatte er heller ikke tatt med på råd ved utforming av IOP. Det kreves at skolen fatter et vedtak på psykososialt miljø.

Skolen svarer på klagen i brev av 1. mars 2013. Skolen opplyser at IOP ikke skal presiseres ytterligere. Opplæringen organiseres i små grupper/klasser med miljøarbeideressurs. Timeplaner ligger på skolens hjemmeside. A støttes av miljøarbeider med struktur og fag.

Saken ble sendt til Fylkesmannen i Z for klagebehandling 14. mars 2013.

Fylkesmannen i Z fattet 22. april 2013 vedtak i klagesak om skolemiljø og tilrettelegging av spesialundervisning for A.

Klagen på tilrettelegging og gjennomføring av spesialundervisningen ble tatt delvis til følge. Fylkesmannen uttalte at skolen må angi hvilke kompetansemål A skal oppnå, samt gi en oversikt over når spesialundervisningen skal finne sted, og hvordan den er organisert. Fylkesmannen påpekte at vedtak om spesialundervisning må være konkret, det skal være en presis angivelse av omfang, innhold og organisering av det spesialpedagogiske tilbudet. Fylkesmannen fant at IOP-en inneholder en angivelse av timer til assistent, uten at ressurser til assistent er medtatt som del av spesialundervisningen, verken i sakkyndig tilrådning eller i enkeltvedtaket om tildeling. Det påpekes at dersom det foretas faglige reduksjonsmål fordi eleven ikke har utbytte av ordinær opplæring, utløses retten til spesialundervisning, herunder krav om sakkyndig vurdering, vedtak og IOP.

Fylkesmannen i Z mottok ny klage av 26. juli 2013 fra B og C. Fylkesmannen påpekte at de er klageinstans for enkeltvedtak om inntak og spesialundervisning i videregående opplæring, og ettersom det ikke er klaget på et enkeltvedtak, på innholdet og saksbehandlingen knyttet til elevens IOP, og innholdet i spesialundervisningstilbudet, så vil ikke Fylkesmannen foreta en ordinær klagebehandling og heller ikke fatte vedtak i saken. Fylkesmannen fant ikke at den tid det tok å utarbeide ny IOP representerer et brudd på forvaltningslovens regler om saksbehandlingstid. Fylkesmannen påpekte at opplæringsloven ikke operer med begrepet individuell spesialundervisning, og det avgjørende er om spesialundervisning er forsvarlig når den gis i en liten gruppe, eller om det er nødvendig å gi spesialundervisning i en enda mindre gruppe, eller også alene med pedagog/assistent.

Partenes syn på saken

A:

C og B hevder på vegne av A at eleven ikke fikk den spesialundervisningen han var tilkjent ved X videregående skole høsten 2012.

Manglende innhold og underretning om IOP

De foresatte hevder at IOP ikke sikret A rett til spesialundervisning og heller ikke anga når han fikk spesialundervisning. Eleven opplyste tidlig at han ikke visste når han hadde spesialundervisning. Manglende vilje fra skolens side til å framlegge en akseptabel IOP og et troverdig opplegg i forhold til As nedsatte funksjonsevne har ødelagt hans skoleår. Foresatte opplyser at de mottok ny IOP 13. mars 2013. IOP kom således ikke i stand før ca. en måned før skoleslutt. Klager hevder at fravær av IOP har ført til at det var svært vanskelig for de foresatte å ha noen innflytelse på elevens opplegg.

Manglende tilrettelegging/bruk av hjelpemidler

De foresatte hevder videre at det ble altfor sent fattet vedtak om at eleven skulle ha eget rom ved tentamen/eksamen. Og selv om han ble lovet muntlige prøver har han kun hatt to prøver muntlig. Han fikk heller ikke brukt sine hjelpemidler som han er avhengig av på grunn av dysleksien, herunder skriveprogram på PC.

Manglende vedtak om det psykososiale miljøet

Den dårlige tilretteleggingen førte ifølge de foresatte til en konflikt med lærer i norsk og engelsk. Denne konflikten førte til at mange anmerkninger ødela mye av As psykososiale miljø og hemmet hans læring. Det hevdes videre at skolen først i slutten av januar 2013, etter krav fra foresatte, fant ut at noe måtte gjøres.

Skolen og deres holdning har gitt A et elendig psykososialt miljø og har kombinert med et manglende opplegg for spesialundervisning gitt ham et svært dårlig læringsmiljø. De foresatte hevder at skolen har uttalt at det er A som må tilpasse seg opplegget istedenfor at det tilpasses et opplegg for ham, etter hans behov.

X videregående skole:

X vgs. hevder at de ikke har brutt plikten til individuell tilrettelegging av lærested og undervisning, jf. dtl § 12 sjette ledd.

X videregående skole mener å ha oppfylt kravene i opplæringsloven i bestrebelse på å etterkomme sakkyndig vurdering i forhold til mål, innhold og organisering av elevens spesialpedagogiske tilbud. Skolen mener de har lagt til rette for en forutsigbar skolehverdag med en organisering og tilrettelegging på lik linje om ikke bedre enn mange andre med tilsvarende vanskegrad. Skolen har valgt å se ungdommens utfordringer i en helhet og ikke spesifikt på utfordringer med dysleksi. Skolen har jobbet kontinuerlig med at det skulle være et godt sosialt miljø og mulighet til å utvikle sosial kompetanse for eleven, etter råd fra PPT.

Skolen påpeker at det har vært tett kontakt, og mye av samarbeidet har vært positivt. Skolen har med beste vilje og hensikt har tatt høyde for å planlegge, tilpasse og gjennomføre skoledagen på en måte som skal være rimelig ut fra As rett til opplæring og likeverdet samt ut fra hans egne utfordringer spesielt, beskrevet i sakkyndig vurderinger, vedtak og i samtaler.

Påstand om manglende tilrettelegging

Skolen benytter hjelpemiddelet CD-ord, for skolens elever, mens A fikk beholde LingDys/LingRingt slik han krevde og var fortrolig med. Skolen mener at dette var til hjelp for A inn i videregående opplæring.

Skolen opplyser at det ble lagt til rette for muntlige prøver. Noen ganger ønsket A ikke å ta imot dette. Norsk og engelsk krever en skriftlig vurdering og har eksamen først på VG2. Naturfaget er muntlig. Da gjenstår avsluttende fag i matematikk som har skriftlig eksamen. Skriftlig/muntlige prøver er skolens tilretteleggingsform.

Skolen kjenner seg ikke igjen i den beskrivelsen at en manglende tilrettelegging er det som har gitt seg utslag i sinne. Det var i kravsituasjonene skolen opplevde utfordring og at A har vegret seg mot å bidra tilstrekkelig i skolearbeidet.

Eleven presterte bedre i bedrift, og ble derfor tilbudt mer praksis framfor teori.

Underretning om IOP

Skolen hevder at det ved utarbeidelsen av IOP ikke var noen tvil om tilretteleggingen eller læreplanene, og det ble ikke signalisert bekymring for når spesialundervisning ble gitt. Skolen beklager at utskrift av IOP kom sent hjem til A, men hevder at de foresatte og han har hatt påvirkning på skolehverdagen fra første møte i planleggingsprosessen.

Vedtak om det psykososiale miljøet

Skolen forsøkte i møte 25. januar 2013 å skape dialog mellom A, en representant for ham og læreren, da slike samtaler bruker å løse opp på spenning og gi en god atmosfære. Dette skjedde også etter dialogen. Så lenge det ble satt inn nye tiltak til forbedring som A godkjente, oppfattet ikke skolen det nødvendig å fatte vedtak etter § 9a. Skolen beklager at de tok denne vurderingen og at vedtaket ikke ble fattet før 08. mars 2013.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Fra 1. januar 2014 trådte ny diskriminerings- og tilgjengelighetslov av 21. juni 2013 i kraft. I den nye loven videreføres diskrimineringsvernet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008. Denne saken gjelder forhold som fant sted før den nye loven trådte i kraft og behandles derfor formelt med utgangspunkt i bestemmelsene i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008.»

Direkte og indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er forbudt, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4 første ledd.

Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Med indirekte diskriminering menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles, anses ikke som diskriminering etter loven her.

Plikt til individuell tilrettelegging

Etter dtl § 12 annet ledd skal skole- og utdanningsinstitusjon foreta «rimelig individuell tilrettelegging av lærested og undervisning for å sikre at elever og studenter med nedsatt funksjonsevne får likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter».

Plikten til individuell tilrettelegging omfatter imidlertid ikke tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde. I vurderingen om tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmede barrierer, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser, jf. femte ledd. Brudd på plikten til individuell tilrettelegging regnes som diskriminering, jf. sjette ledd.

Plikten til individuell tilrettelegging etter dtl § 12, virker ved siden av opplæringsloven, jf. Ot. prp. nr. 44 (2007-2008). Det er viktig å merke seg at plikten til individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke går lenger enn annen lovgivning. Når det gjelder spesialundervisning går opplæringsloven lenger i å fastslå rettigheter enn dtl, jf. Ot. prp. nr. 44, s. 184.

Krav til bevis

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis ikke den som er ansvarlig for handlingen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd diskriminering, jf. dtl § 13.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering Ombudet skal ta stilling til om X videregående skole foretok en rimelig individuell tilrettelegging av lærested og undervisning for A, jf. dtl § 12 annet ledd.

Innledningsvis vil ombudet peke på at det ikke er omstridt at A har nedsatt funksjonsevne i lovens forstand. Det er videre enighet om at han har behov for individuell tilrettelegging av lærested og undervisning.

Ombudets vurdering

vil ta utgangspunkt i X videregående skole sitt vedtak om spesialundervisning av 2. august 2012.

Det fremgår av forarbeidene at et krav om individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ikke går lenger enn opplæringslovens krav til skolens fysiske miljø og særskilte regler i opplæringsloven for elever med nedsatt funksjonsevne, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) side 184. Det fremgår videre at når det gjelder spesialundervisning går opplæringsloven lenger i å slå fast rettigheter enn diskriminerings- og tilgjengelighetsloven, da opplæringsloven ikke har begrensninger om at kravet skal være rimelig og ikke uforholdsmessig byrdefullt. Plikt til individuell tilrettelegging etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal ikke utvide eller begrense gjeldende rett etter sektorlovgivningen.

Bakgrunnen for at plikten til rimelig individuell tilrettelegging ble lovfestet i diskriminering- og tilgjengelighetsloven var å fremheve det menneskerettslige aspektet ved tilrettelegging, samt å ivareta behovet for en hensiktsmessig håndheving av kravet om tilrettelegging, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) side 186. Ovenstående taler for at retten til tilrettelagt lærested og undervisning etter § 12 andre ledd etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle kan rekke lenger enn rettigheter etter for eksempel opplæringsloven. Lovens ordlyd taler også for at bestemmelsen gir en slik selvstendig rett og plikt.

Ombudet finner på bakgrunn av lovens ordlyd og forarbeider at rettigheten etter dtl § 12 andre ledd i enkelte tilfeller innebærer noe mer enn kun å sikre oppfyllelse av rettigheter etter sektorlovgivningen. Dette må gjelde tilfeller hvor sektormyndighetenes praksis kommer i konflikt med ikke-diskrimineringsprinsippet. Ombudet må dermed foreta en selvstendig vurdering av om denne retten er oppfylt i den konkrete saken.

Spørsmålet ombudet må vurdere nærmere er om A er stilt dårligere enn andre elever. Herunder om skolen har gitt A samme mulighet til å få en likeverdig utdanning. Plikten til individuell tilrettelegging er imidlertid ikke absolutt. Den begrenses både av at det kun er krav om rimelig tilrettelegging og av uforholdsmessighetsbegrensingen i bestemmelsens femte ledd. Spørsmålet må derfor ses i sammenheng med om omfanget av tilretteleggingen er å anse som tilstrekkelig tilrettelegging i tråd med de nevnte begrensningene.

Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD) skal sikre personer med nedsatt funksjonsevne like muligheter til å realisere sine menneskerettigheter, samt å bygge ned hindre som vanskeliggjør dette. CRPD bygger blant annet på prinsippet om ikke-diskriminering jf artikkel 3 a. Videre fastslår artikkel 24. 1 at mennesker med nedsatt funksjonsevnes rett til utdanning skal virkeliggjøres uten diskriminering, og på basis av like muligheter. Partene skal sikre et inkluderende utdanningssystem.

Artikkel 24. 2 bokstav c sier videre at partene skal sikre rimelig tilrettelegging ut fra den enkelte elevs behov. Utgangspunktet for tilretteleggingen for A ved X vgs. vil være behovet han har. Bokstav d angir nærmere at det skal gis nødvendig støtte, innen for rammen av det allmenne utdanningssystemet, slik at det legges til rette for effektiv utdanning.

Opplæringslova og dtl kan sies langt på vei å oppfylle bestemmelsene i CRPD, men ved at Norge nå har ratifisert konvensjonen så har plikten blitt tydeliggjort ytterligere. Dersom denne plikten ikke er oppfylt, så anses det som brudd på menneskerettighetene.

Fylkesmannen er rette klageorgan for vedtak etter opplæringslova. Fylkesmannen i Z fattet 22. april 2013 vedtak i klagesak om skolemiljø og tilrettelegging av spesialundervisning for A. Klagen på tilrettelegging og gjennomføring av spesialundervisningen ble tatt delvis til følge. Fylkesmannen uttalte at skolen må angi hvilke kompetansemål A skal oppnå, samt gi en oversikt over når spesialundervisningen skal finne sted, og hvordan den er organisert.

Denne vurderingen vil også danne noe av ombudets vurdering av spørsmålet om tilstrekkelig individuell tilrettelegging etter dtl § 12. IOP skal vise målene og innholdet i opplæringen, og hvordan opplæringen skal organiseres. Ombudet deler fylkesmannens vurdering om at IOP-en ikke er tilstrekkelig konkret mht. innhold og mål. Ombudet finner, i likhet med fylkesmannen, at IOP-en inneholder angivelse av timer til assistent, uten at ressurser til assistent er medtatt som del av spesialundervisningen.

Ombudet har merket seg at IOP ikke ble lagt frem til foresatte og A før desember 2012. Ombudet legger videre til grunn at det forelå manglende underretning ovenfor foresatte om IOP, og at foresatte og eleven dermed ble fratatt muligheten til å påvirke og bidra på innholdet og organiseringen av opplæringsplanen. Ombudet understreker at kun underretning/utsendelse kan sikre at de foresatte er i stand til å bidra med reell medvirkning, gjennom innspill til skolen eller gjennom å støtte og veilede eleven på hjemmebane. Ombudet vil også påpeke at for å gjennomføre en hensiktsmessig individuell tilrettelegging forutsetter bestemmelsen i dtl § 12 et nært samarbeid mellom den som tilrettelegger og den det tilrettelegges for, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) side 181. Det bemerkes at den det tilrettelegges for har et medansvar for kartlegging av tilretteleggingsbehovet, noe som forutsetter dialog om egnede løsninger og i dette tilfellet kunnskap og kjennskap til vedtatt opplæringsplan. For sen underretning ovenfor foresatte om IOP peker i retning av at tilretteleggingen ikke har vært tilstrekkelig, men på den annen side vil ombudet imidlertid bemerke at de foresatte har hatt mulighet til å påvirke tilretteleggingen gjennom hyppig kontakt med skolen.

Tiltak i forbindelse det psykososiale læringsmiljøet vil også utgjøre en del av vurderingen om A fikk tilstrekkelig tilrettelegging etter dtl § 12. Sammenholdt med opplæringsloven § 9a–3 siste ledd er det slik at dersom elev/foresatt ber om tiltak som gjelder det psykososiale miljøet skal skolen snarest mulig behandle saken etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Skolen har beklaget at vedtak ikke ble fattet før 8. mars 2013. Skolen oppfattet ikke at det var nødvendig å fatte vedtak etter § 9a ettersom det ble satt inn tiltak som eleven godkjente. Ombudet mener at det ligger innenfor plikten til individuell tilrettelegging for A etter dtl § 12, å treffe et slikt vedtak.

Når det gjelder bruk av hjelpemidler har ombudet merket seg at det fremgår av referat av møte mellom skolen og foresatte av 25.april 2014 at skolen beklager at de ikke ga eleven fullt ut muligheten til å benytte seg av de hjelpemidlene han har på sin pc skoleåret 2012/2013.

På bakgrunn av de ovenfor nevnte forhold, finner ombudet at X videregående skole ikke har foretatt en rimelig individuell tilrettelegging av lærested og undervisning overfor A, jf. § 12 annet ledd.

Plikten til individuell tilrettelegging begrenses imidlertid av uforholdsmessighetsbegrensingen i dtl § 12 femte ledd. Plikten etter annet ledd omfatter ikke tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for skolen. Ved vurderingen av om tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge de funksjonshemmede barrierer, de nødvendige kostnader ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser, jf. § 12 femte ledd.

I denne saken har skolen anført at det ifølge dem har vært gjennomført tilstrekkelig individuell tilrettelegging. Skolen har vist til at de har brukt betydelige ressurser når det gjelder tilrettelegging for A. Skolen har imidlertid ikke anført eller fremlagt noe dokumentasjon i saken som tilsier at ytterligere individuell tilrettelegging av lærested og undervisning for A vil innebære en uforholdsmessig byrde for skolen. Ombudet går derfor ikke nærmere inn på vurderingen av uforholdsmessig byrde.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at X videregående skole har handlet i strid med plikten til å foreta rimelig individuell tilrettelegging av lærested og undervisning i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 20. juni 2008 § 12 annet ledd.