Sammendrag av rapporten

Analysen og drøftingen er basert på kunnskap vi har om tematikken gjennom studier ved NKVTS og andre forskningsmiljøer. Rapporten begynner med en gjennomgang av rammene for kommunenes voldsarbeid gjennom konvensjoner og lover før vi redegjør for ulike tjenester og tiltak for voldsutsatte som vi belyser med forskningsbasert kunnskap. Voldsarbeidet i de ordinære og mer spesialiserte tjenestene er omfattende, og her vektlegger vi spesielt krisesentrenes betydning for utviklingen av voldsarbeidet i kommunene. TryggEst er en modell for tjenesteutvikling som kan hjelpe kommunene i å forebygge og verne risikoutsatte voksne over 18 år som av ulike forbigående eller varige årsaker ikke er i stand til å beskytte seg selv. Mange frivillige og ideelle organisasjoner har lavterskeltilbud til ulike grupper av utsatte og sivilsamfunnets innsats og rolle blir fremhevet.

Tre forskningsspørsmål legges til grunn for prosjektet:

1. Hvordan arbeider kommunene for å forebygge vold mot kvinner og vold i nære relasjoner?
2. Hvordan samarbeider hjelpetilbudene?
3. Hva er utfordringene knyttet til å levere tjenester tilpasset voldsutsattes behov?

Datagrunnlaget er bredt og består av intervjuer med sentrale personer for voldsarbeidet i syv strategisk utvalgte kommuner, informasjon fra RVTS1
som har kontakt med kommunene i fire av landets fem regioner, tilsynsrapporter fra statsforvalterne fra 13 kommuner fordelt på tre
regioner, samt intervjuer med resurspersoner fra fire frivillige eller ideelle organisasjoner. De syv kommunene ble valgt ut på bakgrunn av kunnskap vi hadde om voldsarbeidet i disse kommunene, blant annet gjennom tidligere og pågående forskning. Kommunene er lokalisert i alle landets fem regioner, fra flere sentralitetsnivåer og med ulik utforming av tjenestetilbudet.

Vi inkluderte kommuner med og uten kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner og kommuner som har implementert ulike modeller i tjenesteapparatet som har betydning for voldsarbeidet.

De kommunale handlingsplanene om vold i nære relasjoner ble gjennomgått i de utvalgte kommunene, samt politirådsavtalene. Rådgivere ved RVTS ble intervjuet om kommunenes voldsarbeid generelt i de fire respektive regionene. Ressurspersoner fra fire frivillige og ideelle organisasjoner med etablert tilbud i det forebyggende voldsarbeidet ble intervjuet. Statsforvalterne fører tilsyn med at kommunene oppfyller forpliktelsene iht. krisesenterloven. Et utvalg av rapporter fra tilsyn etter at Istanbul-konvensjonen trådte i kraft (de siste tre årene) ble gjennomgått. De utvalgte kommunene hadde ikke hatt tilsyn i denne perioden.

Resultater. Det kommunale planverket for forebygging og bekjempelse av vold, gir føringer for voldsarbeidet. I de syv kommunene var det tre som hadde handlingsplan mot vold i nære relasjoner, to skulle utarbeide ny plan og i en kommune ville de inkludere vold i nære relasjoner i annet planverk. Den siste kommunen rullerte en gammel plan uten revidering. At planene ble forankret politisk og administrativt og inngikk i de ordinære rapporteringsrutinene, ble fremhevet som viktig for at planene skulle få betydning. Flere av kommunene hadde implementert TryggEst og BTI (bedre tverrfaglig innsats) for å videreutvikle voldsarbeidet i tjenestene. Krisesentrenes funksjon og rolle er viktig, og ble spesielt fremhevet av de kommunene som hadde lokalisert og organisert krisesentret som en del av den kommunale virksomheten. Av de syv krisesentrene var fem kommunale og to stiftelser.

Informantene mener at kommunene ivaretar sine forpliktelser i henhold til krisesenterloven, men alle har utfordringer med å gi et tilbud til spesielt risikoutsatte grupper; utsatte kvinner i aktiv rus, utsatte med fysiske og psykiske funksjonsutfordringer, etc. Av de syv kommunene som deltok i studien, var det kun en kommune som hadde et fullverdig krisesentertilbud til utsatte menn og deres barn. De øvrige kommunene hadde ulike løsninger for utsatte menn med et midlertidige bobehov. I kommunen hvor innbyggerne hadde lang reisevei til krisesenteret, var erfaringen at få benyttet dette tilbudet. Det var utfordrende for alle de syv kommunene å gi helhetlige tjenester til utsatte som var i reetableringsfasen, dvs. etter oppholdet på krisesenteret, og spesielt der hvor det var behov for oppfølging på mange nivåer. Det tverrfaglige og tverretatlige samarbeidet fungerte godt i de fleste kommunene når det gjaldt saker som omhandler barn og unge, men ikke like godt i saker som omhandlet andre grupper utsatte.

Rådgiverne i RVTS erfarte økt fokus på voldstematikk, selv om det ikke var ensbetydende med at voldsarbeidet i kommunene var godt nok. Det er store variasjoner mellom kommunene og for tjenestene mener de at utfordringene snarere har å gjøre med mulighet og evne, enn vilje. Betydningen av at voldsarbeidet er godt forankret i ledelsen blir fremhevet som viktigere enn ‘ildsjeler’. På bakgrunn av erfaringene, mente rådgiverne det ikke var grunn til å hevde at de store kommunene utmerker seg med bedre tjenester i voldsarbeidet enn de mindre. Store kommuner har ofte mer kompetanse og ressurser, men faren er at tjenestene blir fragmenterte. Små kommuner har korte tjeneste- og samarbeidsveier, men sårbarheten er større ved at det er få ressurspersoner å spille på.

Mangel på rutiner i kommunene ved oppfølging av utsatte etter endt krisesenteropphold, er påtagelig både i små og store kommuner. Rådgiverne mener det er behov for sterkere krav om samarbeid mellom de ulike tjenestene, både internt og eksternt. Kommunene har et godt fokus på å avverge og avdekke vold og overgrep, men har mindre fokus på hvilket tilbud og tjenester som skal gis voldsutsatte som har behov for oppfølging over tid. Mange kommuner klarer ikke oppfølgingen av brukerne i reetableringsfasen etter opphold på krisesenteret. Rådgiverne fra RVTS som ble intervjuet har kontakt med 39 av landets 46 krisesentra. De mener at organisasjons- eller eierskapsformen av krisesenteret ikke har vesentlig betydning for kommunikasjonslinjene med kommunene.

Politirådene har hovedsakelig fokus på rus- og kriminalitetsforebyggende arbeid blant unge, men kan også inkludere andre satsingsområder. Gjennomgangen av politirådsavtalene for de utvalgte kommunene, viser at vold og seksuelle overgrep mot barn, vold mot kvinner og vold i nære relasjoner, er inkludert i fire av de syv avtalene. Opplysningene fra kommunene indikerer at dette kan øke samarbeidet med politiet. RVTS erfarer at politirådene har betydning for det kriminalitetsforebyggende arbeidet og for voldsproblematikk generelt, men er usikre på om rådene har vesentlig betydning for arbeidet med vold i nære relasjoner. Fra RVTS trekkes ‘silo-tenkning’ fram som et problem ved at det er lite kontakt og overlapping mellom de ulike delene av politiet og familievoldskoordinatorene.

Statsforvalternes tilsynsrapporter fra 13 tilfeldig utvalgte kommuner, viser at samtlige kommuner ikke fullt ut overholder krisesenterlovens krav om at krisesentertilbudet skal kunne nyttes av alle. Manglende synliggjøring av tilbudet og lang reisevei er forhold som blir trukket fram, i tillegg til at krisesentertilbudet for voldsutsatte menn med barn og voldsutsatte med andre problemer knyttet til psykisk helse og rusproblematikk er utilstrekkelig. Tilsynsrapportene påpeker mangler i samordning av tjenestene og spesielt for utsatte som er i reetableringsfasen.

Sivilsamfunnets innsats er av stor betydning i kommunenes voldsforbyggende arbeid. På grunn av begrenset tid og ressurser, ble fire strategisk valgte organisasjoner inkludert i studien. I tillegg til Krisesentersekretariatet var det Norske Kvinners Sanitetsforening, Kirkens Bymisjon og Redd Barna. I rapporten gjengis innholdet i noen av hjelpetiltakene, samt hvilke utfordringer som disse organisasjonene opplever i sitt arbeid.

I siste del av rapporten diskuteres kommunenes voldsarbeid i lys av Istanbul-konvensjonens forpliktelser og annen kunnskap på området ved at fellestrekk og tematikk løftes fram. Hvordan vold og overgrep er tydeliggjort som samfunnsproblem gjennom kommunenes planverk og hvor forpliktende planene er for den politiske og administrative ledelsen, varierer i de syv kommunene. Kommunenes voldsarbeid og utsattes tilgang til tjenester blir sett i sammenheng med de menneskerettslige forpliktelsene. Tjenesteapparatets kapasitet og evne til å gi helhetlige og individualiserte tjenester blir trukket fram, og spesielt til utsatte i reetableringsfasen. Interne og eksterne samarbeidsstrukturer og betydningen av lavterskeltilbudene fra sivilsamfunnet blir vektlagt. Kommunene har hatt økt oppmerksomhet på det voldsforebyggende arbeidet de siste årene, men fortsatt er det behov for mer systematikk og kompetanse i tjenestene. Til slutt drøftes noen av rammene og mulighetene kommunene har for å videreutvikle sitt voldsarbeid. Rapporten avsluttes med oppsummering av de viktigste funnene i studien som viser at det fortsatt er en vei å gå før kommunene har et likeverdig tilbud til alle grupper av utsatte og at det er god samordning av hjelpetjenestene. Anbefalingene sammenfattes i ti punkter og er på ulike nivåer. Anbefalingene vil kreve tiltak på befolkningsnivå, så vel som tiltak til grupper med forhøyet voldsrisiko, samt spesifikke tiltak for å stoppe eller hindre ny vold.