Høringssvar - forslag til endringer i utlendigsforskriften - oppholdtillatelse for ofre for menneskehandel

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til departementets høringsbrev av 25. juni 2019.

Ombudet skal føre tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med forpliktelsene Norge har etter FNs kvinnekonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon, jf. diskrimineringsombudsloven § 5 tredje ledd bokstav a) og b). Ombudet har derfor vært opptatt av situasjonen til ofre for menneskehandel i Norge, herunder spørsmål knyttet til oppholdstillatelse til personer som inngår i denne gruppen.

I ombudets rapport til FNs kvinnediskrimineringskomite i 2017, i forbindelse med Norges niende periodiske rapport, var en av ombudets anbefalinger at norske myndigheter må

«Sikre kontinuitet i rettigheter ved skifte av oppholdsstatus, slik at ikke ulike oppholdsgrunnlag gir endrede eller færre rettigheter og ulike oppfølgingsinstanser.»

Komiteen fulgte dette opp i sine avsluttende konklusjoner og anbefalinger til Norge, jf. anbefaling nr. 27 c[1]. Dette er fremdeles i kjernen av hva vi mener må prioriteres.

Samarbeid med politiet i ulike straffesaker
Ombudet støtter departementets forslag om utvidelse av adgangen til å gi oppholdstillatelse ved at oppholdstillatelse kan gis uavhengig av hva slags straffesak det er gitt forklaring til retten eller politiet i.

Vi ber imidlertid om at det blir presisert at antatte ofre for menneskehandel som samarbeider med politiet i andre saker enn menneskehandelsaker må sikres tilsvarende rettigheter som mulige ofre for menneskehandel innehar i dag, deriblant refleksjonsperiode og bistandsadvokat. Forutsigbarhet og trygghet til å samarbeide med politiet kan kun sikres ved å reelt sett utvide tilgangen til bistand og opphold for ofre for menneskehandel som anmelder og bistår politiet, uavhengig av om det tas ut påtale etter straffeloven § 257 eller andre bestemmelser. Et mål om å øke antall anmeldelser må ha dette i fokus. 

Dublinprosedyren
Videre støtter ombudet forslaget om å unnta flere fra retur etter Dublin-prosedyren, slik at også personer som har hatt begrenset oppholdstillatelse etter endt refleksjonsperiode unntas.

Opplisting av momenter for vurdering av rett til oppholdstillatelse i § 8-4 annet ledd
Ombudet er også positiv til forslaget om å gjøre regelverket om oppholdstillatelse til vitner i menneskehandelsaker klarere og mer forutsigbart. Vi viser til at sivilt samfunn rapporterer om uforutsigbar og svært streng tolkning av regelverket, og at de opplever at dette i praksis gjør det svært vanskelig for mennesker som er utsatt for menneskehandel å få opphold.

I forannevnte rapport til FNs kvinnediskrimineringskomite anbefalte ombudet at komiteen ber regjeringen om å

«Sikre et enhetlig, nasjonalt system for identifisering og oppfølging av mulige ofre for menneskehandel, i tillegg til retningslinjer for hvilken informasjon mulige ofre for menneskehandel har behov for».

I den forbindelse mener vi at det bør presiseres i rundskriv eller instruks knyttet til utlf. § 17-7 bokstav h at uttalelser fra hjelpetiltaket som har fulgt opp vedkommende person også må tillegges stor vekt i vurderingen av om vedkommende er et mulig offer for menneskehandel. 

Manglende utredning
Ombudet etterlyser imidlertid en utredning av om dagens regelverk og praksis, også etter de foreslåtte endringene, ivaretar målgruppens behov for beskyttelse.

Vi viser til Justiskomiteens begrunnelse for anmodningsvedtak nr. 123 (2015–2016), der det står at det trengs en ordning som bedre ivaretar ofrenes behov for beskyttelse og rettsikkerhet, og at dagens praksis ikke gir tilstrekkelig beskyttelse. Videre uttaler komiteen at det trengs en ordning som også sikrer mot re-trafikkering ved utsending til land hvor bakmennene befinner seg, noe som igjen skal bidra til mindre frykt for å anmelde og økt mulighet for straffeforfølgelse av bakmenn. Komiteen uttaler videre at «det er derfor etter komiteens mening nødvendig å utrede nærmere om oppholdstillatelsen bør knyttes til andre momenter enn selve straffeforfølgelsen av bakmenn», jf. Innst. 62 S (2015-2016) s. 5.

Departementets forslaget berører imidlertid ikke rettstilstanden for de som ikke tør eller evner å anmelde eller vitne, og med det fortsetter retten til opphold å være tett knyttet til straffeforfølgning og politiets skjønn. I stedet for en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 123 (2015-2016) legger høringsnotatet i realiteten opp til en styrking av straffeforfølgningssporet. 

Dette er i strid med det som vektlegges i anmodningsvedtaket. Dette er bekymringsverdig i konteksten av politiets egne rapporter som viser synkende antall anmeldelser, svært få domfellelser og et politi som på grunn av mangel på kompetanse og ressurser[2] ikke er i stand til å snu denne trenden.

For de fleste ofre for menneskehandel er frykten for å bli meldt til politiet og dermed sendt ut av landet og/eller miste muligheten til å forsørge familie en avgjørende grunn til at utnyttelsen får fortsette. I tillegg kommer frykten for vold og hevn mot dem selv eller deres familie. Relasjonen mellom ofre og bakmenn er preget av svært ujevn maktbalanse der bakmenn har en sterk psykisk kontroll over offer.

Vi etterspør derfor en utredning av om oppholdstillatelse bør knyttes til andre momenter enn selve straffeforfølgelsen av bakmenn, i tråd med Justiskomiteens innstilling gjengitt ovenfor.

1: https://www.nhri.no/wp-content/uploads/2018/02/Concluding-observations-fra-CEDAW-komit%C3%A9en-Norges-9.-periodiske-rapport-2017.pdf

2:  Kripos (2017). Menneskehandel i Norge – Kriminelle aktører. Et situasjonsbilde basert på politiets kilder s. 12