Høringssvar - Rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet

Ombudet viser til utsendt høring om nye rammevilkår for private tjenesteytere i barnevernet.

Ombudet vil begynne med å kommentere oversikten over det rettslige rammeverket som legges til grunn for barnevernets arbeid, for så å kommentere enkelte av forslagene som departementet har lagt frem. Avslutningsvis vil ombudet kommentere på informasjonsgrunnlaget for høringsnotatet.

I: Rettslige føringer for barnevernets arbeid – viktig at likestillings- og diskrimineringsloven tas med

Offentlige myndigheters aktivitets og redegjørelsesplikt

I avsnittet «Rettslig rammeverk» (sider 16-17 og ) trekkes barnevernloven, grunnloven og FNs barnekonvensjon frem som viktige rettslige rammer for barnevernets arbeid. Ombudet mener det er beklagelig at likestillings- og diskrimineringsloven ikke nevnes i denne gjennomgangen. Likestillings- og diskrimineringsloven legger ikke bare viktige føringer for offentlig myndigheters arbeid, men aktivitets- og redegjørelsespliktene som er nedfelt i loven vil trolig kunne bidra til å imøtekomme noen av de utfordringene som departementet trekker frem i sin høringsnotat.

Utover forbudet mot direkte og indirekte diskriminering, innebærer likestillings- og diskrimineringsloven §24 en styrket aktivitets- og redegjørelses plikt for offentlige myndigheter. Fra 1. januar 2020 er alle offentlige myndigheter pålagt å jobbe «aktivt, målrettet og planmessig», «i all sin virksomhet», for å fremme likestilling og hindre diskriminering. Offentlige myndigheter skal redegjøre for sitt likestillingsarbeid i årsberetning, årsrapport eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument.

Plikten til aktivt likestillingsarbeid krever en systematisk innsats for å sikre likeverdige tjenester for alle brukere, uavhengig av blant annet kjønn, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, etnisitet (herunder hudfarge, nasjonal opprinnelse og språk), religion/livssyn, nedsatt funksjonsevne og/eller seksuell orientering.

Aktivt likestillingsarbeid innebærer vurdering og iverksettelse av tiltak for likestilling og mot diskriminering, utover en ren reaktiv håndtering av diskrimineringstilfeller som allerede har funnet sted. Arbeidet skal ta tak i systematiske skjevheter, forhindre diskriminering som det er vanskelig å påvise i enkelttilfeller, og forhindre at diskriminering skjer i fremtiden. Lovteksten presiserer videre at «Plikten innebærer blant annet at offentlige myndigheter skal forebygge trakassering, seksuell trakassering og kjønnsbasert vold og motarbeide stereotypisering.»

Pliktene forutsetter identifisering og evaluering av egnede tiltak over tid og krever en redegjørelse for resultater som er oppnådd:

Offentlige myndigheter skal redegjøre for hva de gjør for å integrere hensynet til likestilling og ikke-diskriminering i sitt arbeid. Offentlige myndigheter skal redegjøre for hvordan de arbeider med å omsette prinsipper, prosedyrer og standarder for likestilling og ikke-diskriminering til handling. Offentlige myndigheter skal vurdere resultatene som er oppnådd, og opplyse hvilke forventninger de har til dette arbeidet fremover. Redegjørelsen skal gis i årsrapport, i årsberetning eller i et annet offentlig tilgjengelig dokument. (Likestillings- og diskrimineringsloven §24)

Innsyn avgjørende for å kunne oppfylle lovpålagte plikter

Aktivitets- og redegjørelsesplikten innebærer at offentlige myndigheter må kunne redegjøre for aktivitet som gjennomføres, også aktivitet som delegeres til private aktører.

Sikring av informasjon og god kommunikasjon mellom offentlig myndigheter og de private tjenesteyterne de samarbeider med blir avgjørende for at barnevernet skal kunne oppfylle sine plikter etter loven. Høringsnotatet viser til en rekke utfordringer knyttet til asymmetrisk informasjon (side 12, side 20), manglende transparens og ulik krav til rapportering for norske vs. utenlandsk tjenesteleverandører (side 80).

I høringsnotatet blir det nevnt at kommunen plikter å ha internkontroll som omfatter alle deler av kommunens oppgaver etter barnevernloven, jf. § 2-1 andre ledd, samtidig som private tjenesteytere ikke omfattes av bestemmelsen (side 31). Bred kjennskap til aktivitets- og redegjørelsesplikten vil trolig bidra til å skape større aksept for at barnevernet stiller krav om innsyn. I tråd med departementets brev av 20. oktober 2017, som fremhever at kommunen må sikre at den har nødvendig og tilstrekkelig kontroll med at virksomheten hos private som utfører oppgaver for barnevernstjenesten, drives i samsvar med lov og annet regelverk, er det viktig at Departementet vurderer om det bør utarbeides nærmere rammebetingelser for inngåelse av samarbeid med private tjenesteytere, for å kunne sikre grunnlag for å kunne oppfylle offentlig myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt. Fordi likestillings- og diskrimineringsloven og offentlig myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt ikke er tatt med i det rettslige grunnlaget for departementets vurderinger i høringsnotatet, kan det være hensiktsmessig at departementet på nytt vurderer spørsmålet om formell hjemmel til å foreta internkontroll av private tjenesteytere (diskutert på side 44 av høringsnotatet).

Private tjenesteyter med delegert myndighetsutøvelse - Pliktsubjekt etter loven

Med «offentlige myndigheter» menes:

• Forvaltningsorganer som er en del av stat, kommune og fylkeskommune, og som utøver offentlig myndighet
• Statsforetak eller statlige aksjeselskaper, så langt de utøver offentlig myndighet
• Private rettssubjekter som utøver offentlig myndighet

Høringsnotatet gjør en god jobb med å avklare forskjellen mellom delegert myndighetsutøvelse på den ene siden og lovlig bistand på den andre, og rolle private tjenesteytere kan og skal ha etter loven. Det nevnes i høringsnotatet at barnevernloven har en bestemmelse (§ 4-3 fjerde og femte ledd) som åpner for at kommunen kan delegere myndighetsutøvelse til private tjenesteytere, nærmere bestemt at barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige i forbindelse med en undersøkelse av barnets omsorgssituasjon (side 30). Når private tjenesteytere får delegert myndighetsutøvelse blir de pliktsubjekter etter loven, og må forholde seg til gjeldende aktivitets- og redegjørelsesplikt. Det må vurderes hvordan disse aktørene skal gjøres kjent med sine plikter etter loven.

Sikring av nødvendige ressurser

Det er ombudets erfaring at det krever bevisst ressursallokering for å kunne jobbe effektivt for likestilling og mot diskriminering. I lys av offentlig myndigheters plikter etter likestillings- og diskrimineringsloven er det viktig at departementet vurderer de faktiske behovene knyttet til dette arbeidet, og sørger for at det settes av tilstrekkelig med ressurser for å sikre god opplæring og gode rammer for at barnevernstjenesten kan være et likeverdig tjeneste for alle.

II: Kommentarer til utvalgte tiltaksforslag

Begrenset adgang til bruk av private tjenesteytere i forbindelse med offentlig myndighetsutøvelse

I høringsnotatet kommer departementet med en rekke forslag som vil begrense offentlig myndigheters mulighet til å delegere ansvar eller la seg bistå av private aktører i forbindelse med offentlig myndighetsutøvelse:

«For det kommunale barnevernet foreslås en innstramming av adgangen til å la seg bistå av private tjenesteytere, ved at barnevernstjenestene selv skal gjøre følgende oppgaver: valg og godkjenning av fosterhjem, midlertidige akuttvedtak og oppfølging av barnets situasjon gjennom tiltaks- og omsorgsplan. Departementet åpner også for å stramme inn private tjenesteyteres adgang til å bistå med igangsettelse og gjennomføring av undersøkelser og oppfølgingsbesøk i fosterhjem. Det foreslås videre å lovfeste gjeldende ulovfestet rett som slår fast at kommunene ikke kan la seg bistå av private tjenesteytere til å treffe vedtak, barnevernsledelse og partsrepresentasjon i fylkesnemnda og domstolen.» (side 88)

Departementet foreslår også at alle ordinære fosterhjem skal ha sin avtale med kommunen alene. (side 10)

Ombudet tar ikke stilling til bruk av private aktører i forbindelse med offentlig myndighetsutøvelse. Det fremkommer likevel av høringsnotatet at departementet har foretatt grundige vurderinger basert på erfaringer på feltet, og kommet frem til at bruk av private aktører i enkelte sammenheng skaper et kvalitativt dårligere utgangspunkt for at offentlige myndigheter kan sikre gode og likeverdige tjenester og ivareta nødvendig rettsikkerhet for brukere. I høringsnotatet heter det at

«Departementet anerkjenner at det er risiko for svikt også der tjenesteyteren er offentlig, men ser at private tjenesteytere kan øke risikoen. En grunnleggende utfordring er at private tjenesteytere gir økt avstand mellom det offentlige og barnet, slik at det blir vanskeligere å føre kontroll med at innholdet i tiltaket stemmer overens med barnets og familiens behov. Samtidig kan private tjenesteytere ha særskilte økonomiske insentiver som gjør at de tilbyr noe annet enn det barnet og familien har behov for. Slik kan bruk av private tjenesteytere gi økt risiko for at tilbudet ikke er i samsvar med prinsippene om barnets beste og rett hjelp til rett tid, og for at tjenestene ytes til høyere kostnader enn nødvendig. Utfordringene kan arte seg forskjellig i det kommunale og det statlige barnevernet, bl.a. som følge av forskjeller mellom de tjenestene som leveres.» (side 8)

Høringsnotatet nevner også at

«fosterhjem som har avtale med private leverandører ("private fosterhjem") fører med seg utfordringer: Barnevernstjenesten får ikke reell mulighet til å se til at tiltaket innrettes i tråd med barnets behov; rekrutteringen av kommunale fosterhjem svekkes; og kostnadene er betydelig høyere enn nødvendig. Departementets vurdering er at det er særlig uheldig å la private fosterhjem bli brukt som ordinære fosterhjem (tilsvarer kommunale fosterhjem), da dette forsterker de store utfordringene med å rekruttere og opprettholde egnede fosterhjem til de barna som trenger det.»

Videre skriver departementet at

«Forslagene for fosterhjemsområdet ventes å medføre at flere barn i fosterhjem får et tilbud der det offentlige har reell kontroll med tiltaket, og der tiltaket står i forhold til barnets behov. Økt offentlig innsyn i tiltaket kan også komme barnets biologiske foreldre til gode.»

På dette grunnlaget støtter ombudet departementets vurderinger knyttet til forslagene nevnt ovenfor. Ombudet mener at forslagene trolig vil gjøre det lettere for offentlig myndigheter å sikre likeverdig tjenesteyting og oppfylle sine plikter etter likestillings- og diskrimineringsloven.

Leverandøroversikt basert på frivillig selvregistrering

«Departementet mener at en leverandøroversikt basert på frivillig selvregistrering vil være det mest effektive tiltaket for å adressere disse problemene. Oversikten er tenkt å være frivillig å bruke både for leverandørene og barnevernstjenestene, og krever dermed ikke lovregulering.» (s 45)

Ombudet mener at en slik leverandøroversikt må bidra til å identifisere og synliggjøre aktuell og dokumenterbar kompetanse knyttet til mangfold, likestilling, kultur, religion, interkulturell dialog og kjennskap til offentlig myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt. Selv om det kan være upraktisk å kvalitetssikre opplysningene, vil det likevel være aktuelt å identifisere relevante kompetansefelt som kan synliggjøres i oversikten. En slik oversikt, kombinert med veiledning om hvordan ta den i bruk og hvordan kontrollere opplysningene som er registrert, vil skape en trygghet for offentlige myndigheter som har behov for å kjøpe tjenester av private tjenesteytere.

Nettbasert veiledningsverktøy

Departementet foreslår et nettbasert veiledningsverktøy som «kan samle informasjon, maler for utlysning, kontrakt og rapportering, og lenker til regelverk og kurs.» (side 46).

Ombudet mener at et slikt veiledningsverktøy vil være særlig nyttig dersom informasjon om offentlig myndigheters plikter etter likestillings- og diskrimineringsloven, samt hvordan jobbe for å oppfylle disse pliktene integreres i det øvrige veiledningsmateriellet som samles i dette verktøyet. Høringsnotatet påpeker at lovgivningen ikke stiller noen særskilte innholds- eller formkrav til avtaler om kjøp av tiltak og tjenester på barnevernsområdet. (31) Det kan likevel være nyttig at veiledningsverktøyet deler forslag til utforming av avtaler som ivaretar offentlig myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt.

I høringsnotatet står det at:

«Rammevilkårene for private tjenesteytere skal sørge for at risikoen for svikt i form av uforsvarlige tjenester holdes lav, dvs. at det ikke skal gis rom for tjenester som ikke med tilstrekkelig sikkerhet ivaretar viktige hensyn som hensynet til barnets beste og prinsippet om rett hjelp til rett tid.» (side 8)

Det er avgjørende at likestillingshensyn tas eksplisitt inn i veiledning knyttet til vurderinger av hva som menes med «forsvarlige tjenester». Det bør utarbeides indikatorer for diskrimineringsgrunnlagene som er dekket av likestillings- og diskrimineringsloven, samt tiltak som forebygger trakassering, seksuell trakassering og kjønnsbasert vold og motarbeide stereotypisering.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har ansvar for å veilede om offentlig myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikt og vil kunne bidra inn i arbeidet med utvikling av veiledningsverktøy. Bufdir er allerede i gang med utvikling av generelle veiledningssider om offentlig myndigheters plikter etter likestillings- og diskrimineringsloven. Det er ombudets vurdering at disse sidene bør sees på som et viktig supplement til det nettbaserte veiledningsverktøyet som departementet her foreslår, men at de ikke kan være en erstatning for god veiledning om offentlig myndigheters aktivitets- og redegjørelsesplikter i det foreslåtte veiledningsverktøyet.

III. Informasjonsgrunnlag

Det vises til at departementet har innhentet informasjon fra en rekke kilder i arbeidet; det trekkes særlig frem barnevernstjenester, leverandører, brukerorganisasjoner, samt en markedsanalyse (side 9-10). Ombudet kan ikke se av høringsnotatet hvilke perspektiver som har blitt ivaretatt av det som omtales som «brukerorganisasjoner». Ombudet skulle gjerne visst om det har blitt innhentet informasjon fra ulike interesseorganisasjoner som representerer mangfoldet og bredden i befolkningen, og som vil kunne belyse de særegne problemstillingene som berører ulike minoritetsmiljøer, og som det offentlige er pliktige til å ta høyde for. Dette kan være interesseorganisasjoner som representerer konkrete etniske- og nasjonale minoritetsgrupper, religiøse- og livssynsminoriteter, flyktninger og asylsøkere, kjønns- og seksualitetsmangfold, samt personer med nedsatt funksjonsevne.

Ombudet merker seg videre at høringsforslaget kun er sendt til Kristine friskolers forbund av de organisasjonene som representerer religiøse perspektiver/livssynsperspektiver. For eksempel ville det vært naturlig etter ombudets vurdering å også inkludere Islamsk råd, Mosaiske trossamfunn, Humanetisk Forbund og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn som høringsinstanser.

Ombudet mener det vil være en klar fordel om Departementet etterstreber å få innspill fra et bredt utvalg av ulike religiøse og livssynsmessige perspektiver for å sikre at disse perspektivene kan bidra til å skape gode løsninger, og for å bygge tillit i disse miljøene til barnevernstjenesten. Dette vil også være i tråd med Bufdirs Handlingsplan for å bedre tillit mellom etniske minoritetsmiljøer og barnevern 2016-2021.

 

Vennlig hilsen

Rønnaug Retterås

avdelingsleder

 

Christopher Gambert

seniorrådgiver

 

Sendt inn: 29.06.20