LDO - Høring - Bostøtten - opprydning og forankring

Høring - Bostøtten - opprydning og forankring - Rapport fra ekspertgruppe

Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) viser til høringsbrev av 16. mai 2022 der Kommunal- og distriktsdepartementet har sendt rapporten «Bostøtten – opprydning og forankring» på høring, med høringsfrist 1. september 2022.

1. Innledning

Likestillings- og diskrimineringsombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av blant annet kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og nedsatt funksjonsevne.

Ombudet fører også tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (CERD), FNs kvinnediskrimineringskonvensjon (CEDAW) og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD), jf. diskrimineringsombudsloven § 5 tredje ledd.

Ombudet mener det er positivt at ekspertgruppa har gjennomgått bostøtteordningen og sett på hvordan denne kan forenkles. Regelverket i dag er komplisert, og det vil være en fordel om regelverket blir mer tilgjengelig for de som har rett på bostøtte. Samtidig er det slik, som også ekspertgruppa trekker frem, at bostøtten har blitt redusert de siste ti årene. Det er stadig færre som er omfattet av ordningen, og de som får bostøtte, får stadig mindre. Dette er en utvikling som ombudet er bekymret for. Personer som har et vern mot diskriminering, blant annet personer med etnisk minoritetsbakgrunn og noen grupper med nedsatt funksjonsevne, er overrepresentert blant lavinntektsfamilier og de som mottar bostøtte.

På bakgrunn av dette mener ombudet at det er nødvendig å vurdere endringer i bostøtteordningen i et likestillings- og diskrimineringsperspektiv, noe vi savner i rapporten. Dette forventer vi at departementet gjør i det videre arbeidet med endringer i bostøtteordningen. I henhold til utredningsinstruksen § 2-1 nr. 3[1] skal prinsipielle spørsmål som reiser seg i forbindelse med regelendringer utredes. Likestillings- og diskrimineringsspørsmål er eksempler på prinsipielle problemstillinger som ifølge DFØs veileder til utredningsinstruksen[2] skal utredes.

Ombudet er bekymret for at den stadig økende digitaliseringen av samfunnet fører til utenforskap for enkelte som av ulike grunner ikke kan bruke digitale løsninger. Dette kan for eksempel skyldes høy alder, funksjonsnedsettelse, språk eller fattigdom. Vi mener derfor at det er viktig at personer som søker om bostøtte fortsatt har mulighet til å gjøre dette manuelt/analogt dersom de ikke har mulighet til å sende en elektronisk søknad. Alternativt bør man ha et system for å bistå personer som trenger det med å sende en digital søknad.

Ombudet mener:

at det er positivt at ekspertgruppa foreslår en forenkling av regelverket slik at det blir mer forståelig for målgruppene for bostøtten.

at det er positivt med en heving av bostøtten for lavinntektshusstander.

at det er uheldig dersom bostøtteordningen innrettes slik at noen grupper prioriteres på bekostning av andre grupper som også har behov for bostøtte.

at bostøtteordningen tar hensyn til voldsutsattes særlige behov for en rask reetablering som hindrer utsatthet for vold.

at bostøtteordningen fortsatt bør være statlig forvaltet for å sikre en mest mulig ensartet praksis.

2. Til rapportens kapittel 8: Boutgifter

I rapportens kapittel 8 tar ekspertgruppa opp hvilke boutgifter som skal inkluderes i beregningen av bostøtten. Ekspertgruppa anbefaler blant annet at strømutgifter bør inngå i bostøtteordningen, enten gjennom å innføre et sjablongbeløp som automatisk legges til beregningen av bostøtte eller en minstesats som gjør at et sjablongbeløp utbetales når strømprisene er særlig høye.

Ombudet støtter forslaget. Det er naturlig å anse strømutgiftene som en del av rimelige boutgifter, og at variasjoner i strømprisene blir reflektert i nivået på bostøtten. Det å la strømutgifter dekkes gjennom bostøtteordningen vil også innebære en større grad av forutsigbarhet for lavinntektshusstander sammenlignet med når dette er avhengig av et stortingsvedtak, slik som i dag. Samtidig vil det å knytte støtte til strømutgifter opp mot bostøtten, kunne få uheldige konsekvenser for husstander som har varierende inntekter som ikke kvalifiserer til bostøtte alle måneder i løpet av året. Dette kan tale mot å knytte strømstøtten opp mot bostøtten, da bostøttemottakere som har varierende inntekter kan risikere å miste både bostøtten og strømstøtten i noen måneder.

Ombudet vil også tilføye at personer som har funksjonsnedsettelse ofte har høyere utgifter til bolig fordi de kan ha behov for en spesialtilpasset bolig. Dette behovet gjelder særlig så lenge det er mangel på universelt utformede boliger. Eldre kan også ha behov for tilpassede boliger. I tillegg er det mange med funksjonsnedsettelse som har høye utgifter til tjenester for å kunne leve selvstendige liv. På denne bakgrunn mener ombudet at beregningen av boutgifter og/eller egenandel også burde ta til høyde for ekstrakostnader enkelte bostøttemottakere kan ha som følge av funksjonsnedsettelse og alderdom.

I rapportens kapittel 8 anbefaler også ekspertgruppa at avdrag og renter fortsatt bør regnes som boutgifter. Dette er en videreføring av gjeldende ordning. Ombudet støtter forslaget ettersom det vil bidra til å støtte opp om målsettingen om at flest mulig skal eie egen bolig.

3. Til rapportens kapittel 10: Inntektsgrunnlag

Ekspertgruppa skriver at det må vurderes om inntekt og formue for hjemmeboende barn som har fylt 18 år skal inkluderes i beregningsgrunnlaget av husstandens inntekt. Dette formulerer ekspertgruppa som et spørsmål om hvorvidt det bør forventes at barn med inntekt eller formue skal bidra i husstandens økonomi.

Ved vurderingen av denne problemstillingen, mener ombudet at departementet bør vurdere om det kan være grunner til at det bør gjøres noen unntak for enkelte grupper av voksne hjemmeboende barn. For eksempel er det en del utviklingshemmede som mottar uføretrygd og bor i barndomshjemmet sammen med sine foreldre i høy alder, og som står lenge på venteliste for å flytte til kommunal bolig. Departementet bør derfor vurdere om det bør skilles mellom voksne hjemmeboende barn som henholdsvis har inntekt fra inntektsgivende arbeid og som mottar uføretrygd ved beregningen av inntektsgrunnlaget.

4. Til rapportens kapittel 11: Egenandel

Ekspertgruppa skriver at beregningen av egenandelen er komplisert etter dagens regelverk og at det kan være vanskelig å forstå begrunnelsen for beregningen. I rapportens kapittel 11, foreslår ekspertgruppa blant annet å fjerne minste egenandel som gjelder uavhengig av inntekt. Dermed vil husstander med skattepliktig inntekt under satser for livsopphold få egenandel lik null.

Ombudet støtter i hovedsak forslaget om å knytte egenandelen til kostnader til livsopphold. Vi mener også at det er positivt med en forenkling av beregningen av egenandelen. Videre mener ombudet at det også er rimelig at de husstandene som har inntekter under livsoppholdssatsene ikke skal måtte betale egenandel. Når det gjelder beregning av kostander til forsvarlig livsopphold, skriver ekspertgruppa at utgiftene vil variere med blant annet familiesituasjon, husstandens størrelse, alder og helse. Ombudet mener det er viktig, slik også ekspertgruppa legger til grunn, at utgifter til livsopphold omfatter mer enn bare grunnleggende utgifter. Det er positivt at også utgifter til fritidsaktiviteter for barn vil regnes som nødvendige utgifter til livsopphold. Ombudet vil også fremheve at en del personer med funksjonsnedsettelse kan ha høyere utgifter til tjenester for å kunne leve selvstendige liv (eksempelvis egenandel til BPA og egenandel til ledsager). Dette er utgifter som ombudet mener burde regnes som nødvendige utgifter til livsopphold, og som burde medregnes ved beregning av egenandelen og/eller boutgifter.

Når det gjelder hvilke konsekvenser forslaget til beregningen av egenandel kan få for prioriteringen av hvem som kvalifiserer til bostøtte, viser vi til punkt 8 nedenfor der vi har merknader til rapportens kapittel 14 om prioriteringer.

5. Til rapportens kapittel 13: Boligpolitiske hensyn

Formålet med bostøtten er at den skal gjøre det mulig for husstander å velge bort lite tilfredsstillende boforhold, og sørge for at mottakerne får lavere boutgifter og mer til annet forbruk. Ekspertgruppa trekker frem at i dag har hele 75 prosent av mottakerne boutgifter over boutgiftstaket, og dermed få eller ingen incitamenter til å bytte bolig gjennom bostøtten. I rapportens kapittel 13 diskuterer ekspertgruppa derfor hvordan den boligsosiale begrunnelsen for bostøtteordningen kan styrkes.

Ekspertgruppa skriver blant annet at de mener at det er lite hensiktsmessig å stimulere mottakere av bostøtte til å velge bort lite tilfredsstillende boforhold gjennom å stille krav til boligen utover at boligen må være godkjent. Dette begrunner ekspertgruppa med at plan- og bygningsloven, byggeteknisk forskrift og husleieloven stiller krav til boliger og «sikrer dermed en minstestandard for bokvalitet.»

Ombudet er enig med ekspertgruppa i at det viktigste virkemiddelet for å heve kvaliteten på boligene gjennom bostøtteordningen, antakelig vil være å heve nivået på bostøtten. Vi vil likevel knytte noen kommentarer til andre måter å heve kvaliteten på boligene, og dermed styrke den boligsosiale begrunnelsen for bostøtteordningen.

Ekspertgruppa trekker frem at by- og levekårsutvalget påpekte at manglende nettverk og diskriminering på boligmarkedet begrenser mulighetene folk har til selv å velge boområde, jf. NOU 2020: 16. Ombudet har i flere sammenhenger[3] etterlyst en utredning av omfanget av diskriminering på boligmarkedet, slik at man kan vurdere hvilke tiltak som kan være egnede for å hindre slik diskriminering. Vi mener at mer kunnskap om diskriminering på boligmarkedet vil være viktig for at alle bostøttemottakere skal få samme valgmulighet til å velge tilfredsstillende boforhold.

Etter ombudets syn burde bostøtteordningen i større grad enn i dag fungere som et tiltak for at husstander med lav inntekt kan skaffe seg en bedre bolig og reelle valgmuligheter på boligmarkedet. Den nasjonale strategien for sosial boligpolitikk (2021–2024)[4] nevner personer med funksjonsnedsettelse som en prioritert gruppe. I tråd med CRPD artikkel 19 slår strategien fast at personer med funksjonsnedsettelse skal kunne velge hvor og hvordan de bor på lik linje med andre. Ombudet mener i lys av både CRPD og den nasjonale boligsosiale strategien, at bostøtteordningen burde være ett av flere tiltak for å sikre selvbestemmelse og reelle valgmuligheter for personer med funksjonsnedsettelse når det gjelder bolig.

Ekspertgruppa skriver at det er mulig å styrke målet om at flere skal eie bolig fremfor å leie, ved for eksempel å knytte bostøtten og startlån fra Husbanken bedre sammen. Samtidig trekker ekspertgruppa frem at inntekten for flere bostøttemottakere i dag er så lav at startlån er lite relevant. Derfor legger ekspertgruppa til grunn at det å knytte bostøtte og startlån bedre sammen forutsetter en ganske stor styrking av bostøtten sammenlignet med i dag. Ekspertgruppa skriver at alternativt kan man endre startlånordningen ved en mer fleksibel praksis i kommunene og mer målrettet bruk av kommunalt boligtilskudd i kombinasjon med startlån. Ombudet mener det er viktig at departementet i det videre arbeidet med endringer i bostøtteordningen og den sosiale boligpolitikken, vurderer mulige tiltak som kan bidra til at personer og familier med vedvarende lav inntekt kan ha tilgang til lån og mulighet for å kjøpe egen bolig. Ombudet mener at det er viktig at departementet i dette arbeidet også ser særskilt på tiltak rettet mot personer med funksjonsnedsettelse, herunder utviklingshemmede. Ombudet har flere ganger uttrykt bekymring for særlig utviklingshemmedes bosituasjon, og vi vet at mange utviklingshemmede bor i barndomshjemmet selv i høy alder.[5] De aller fleste utviklingshemmede som har flyttet fra barndomshjemmet, leier bolig. I det videre arbeidet med bostøtteordningen og det boligsosiale arbeidet for øvrig, mener vi at det er viktig å se på tiltak for å styrke utviklingshemmede som ønsker å eie egen bolig sine muligheter til det.

I kapittel 9 av ekspertgruppas rapport skriver ekspertgruppa at det er mulig å gi bostøttemottakerne incitamenter til å flytte i rimeligere boområder gjennom beregningen av boutgiftstaket for ulike geografiske områder. Ombudet mener imidlertid at det bør være en ambisjon å innrette bostøtteordningen på en slik måte at lavinntektshusstander kan bo i områder der det er en variert sammensetning av folk. Dette er viktig for å hindre at lavinntektshusholdninger blir presset til å bo i de samme områdene da det kan ha uheldige konsekvenser for samfunnet som helhet med store geografiske levekårsforskjeller.

6. Til rapportens kapittel 14: Prioriteringer

6.1 Bekymring for konsekvensene for nedprioriterte grupper

I kapittel 14 i rapporten diskuterer ekspertgruppa konsekvensene av å endre beregningen av boutgiftstak og egenandelen. De skriver at ordningen da særlig vil rettes mot pressområdene og husstander med de laveste inntektene. Dette vil særlig innebære en prioritering av barnefamilier i byene. Disse gruppene vil få økt bostøtte som følge av endringene, mens enkelte husstander, særlig husstander uten barn og husstander som mottar ytelser knyttet opp mot folketrygdens grunnbeløp, i stor grad vil miste retten til bostøtte. Dette kan være personer som mottar uføretrygd eller alderspensjon. Ekspertgruppa skriver også at prioriteringen av barnefamilier på den måten rapporten beskriver, vil føre til at enslige og husstander uten barn blir nedprioritert. Ifølge ekspertgruppa utgjør husstander uten barn i dag rundt 60 prosent av bostøttemottakerne.

Ombudet har tidligere uttalt[6] at vi støtter en utredning av hvordan bostøtten eller andre støtteordninger kan benyttes for å bedre den økonomiske situasjonen til familier med svært lave inntekter i storbyene. Ombudet er positive til at denne gruppa vil få økt bostøtte som følge av ekspertgruppas forslag. Samtidig er ombudet kritisk til følgene forslaget kan få for de nedprioriterte gruppene.

Ombudet mener det kan være svært uheldig dersom personer som mottar ytelser knyttet opp mot folketrygdens grunnbeløp mister retten til bostøtte. Kun ved å lese rapporten er det dessuten vanskelig å vurdere hvilke konkrete konsekvenser forslaget vil få for de nedprioriterte gruppenes bosituasjon. Ombudet mener derfor at det er avgjørende at de faktiske konsekvensene forslagene kan få for nedprioriterte gruppers bosituasjon utredes grundigere før det gjøres endringer i bostøtteordningen.

Ekspertgruppa skriver at dette er grupper som i dag utgjør en stor andel av mottakerne av dagens bostøtteordning. Allerede etter dagens ordning mener ombudet at inntektsgrensen for å kvalifisere for bostøtte er satt altfor lavt, slik at en del personer med funksjonsnedsettelse som mottar uføretrygd (blant annet utviklingshemmede) ikke lenger har rett på bostøtte selv om de har et behov for dekning av slike utgifter. Forslaget vil også kunne ha negative virkninger for eldre, særlig minstepensjonister, sine muligheter på boligmarkedet. Etter ombudets syn bør den ordinære inntektsgrensen for å kvalifisere for bostøtte løftes betydelig slik at også unge uføre og andre som mottar uføretrygd kan motta bostøtte. Dersom disse menneskene ikke lenger skal omfattes av bostøtteordningen, mener ombudet at det må gjøres noe med nivået på uføretrygden og pensjonen slik at denne gruppa får mulighet til å dekke rimelige utgifter til leie eller kjøp av bolig. Etter uførereformen i 2015 er det mange uføre som ikke lenger var berettiget til bostøtte fordi brutto uføretrygd er for høy, selv om mange til tross for økningen av brutto uføretrygd kun har fått en marginal økning i trygden siden 2015.

Ekspertgruppa skriver at det bør vurderes om bostøtteordningen først og fremst skal være for dem med permanente behov for støtte, eller for dem med mer akutte og kortvarige behov. Dagens ordning skal støtte begge gruppene. Ombudet mener at det er viktig at bostøtteordningen fortsetter å være en behovsprøvd støtteordning som tar utgangspunkt i behovet den enkelte har for støtte til å leie eller kjøpe bolig. Hvorvidt en person har et permanent eller midlertidig behov for bostøtte, kan ikke være avgjørende etter vår mening. Vi mener at også personer med ustabil lønnsinntekt (for eksempel sesongarbeidere og personer med timebasert lønn), meldekortbaserte ytelser (arbeidsavklaringspenger, dagpenger) o.l. fortsatt kan ha et reelt og faktisk behov for bostøtte selv om dette behovet ikke er permanent. Ombudet kan ikke se noen god og rimelig begrunnelse for at disse personene skal miste retten til bostøtte kun fordi behovet for bostøtte ikke kan defineres som permanent.

Bostøtte og ofre for vold i nære relasjoner

Ombudet mener at bostøtteordningen må sees i sammenheng med statens plikt til å sikre trygge boforhold for personer som er utsatt for vold.[7] Denne gruppa er ikke særskilt nevnt i ekspertgruppas rapport. Voldsutsatte kan ofte ha behov for hjelp til å finne en ny bolig når de flykter fra voldsutøver. Det er svært begrenset hvor lenge voldsutsatte og deres barn kan bo på krisesenter. Voldsutsatte med innvandrerbakgrunn kan være ekstra sårbare på grunn av manglende nettverk eller at et brudd med voldsutøver kan bety et brudd med hele storfamilien. Dette gjelder også voldsutsatte med samisk bakgrunn eller som er en del av en nasjonal minoritet, som rom. Også andre grupper som kan være særlig sårbare, som eldre eller voldsutsatte med nedsatt funksjonsevne, kan ha et særlig behov for rask reetablering i en egnet bolig. Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har avsagt en dom som er viktig for hvilket ansvar staten har for å sikre offentlig boligstøtte til personer som har opplevd og fortsatt risikerer vold i nære relasjoner, jf. JD og A mot Storbritannia 3249/17 avsagt 24. oktober 2019.[8] Dommen kan ha betydning ved at den presiserer statens ansvar for å ha et system for tildeling av boligstøtte som er finmasket nok til å ta hensyn til behov som voldsutsatte og særlig utsatte grupper har.

Ombudet anbefaler at det gjøres en vurdering i forbindelse med endringer i bostøtten av om ordningen særlig skal prioritere voldsutsatte eller om disse personene skal få bistand til å sikre en bolig som hindrer utsatthet for vold gjennom andre ordninger.

7. Til rapportens kapittel 15: Forvaltningsnivå

I rapportens kapittel 15 diskuterer ekspertgruppa om bostøtteordningen bør overføres til kommunene. Ekspertgruppa trekker frem både fordeler og ulemper med en eventuell overføring av ansvaret til kommunene. Blant annet trekker ekspertgruppa frem at en overføring til kommunene vil innebære at kommunene bedre kan se de ulike boligpolitiske virkemidlene i sammenheng, og samordne disse. Ekspertgruppa trekker også frem at bostøtteordningen står i en særstilling fordi det nærmest er automatisert saksbehandling. Dersom bostøtten overføres til kommunene, skriver ekspertgruppa at den bør finansieres gjennom rammeoverføring (frie inntekter til kommunene).

Ombudet mener at bostøtteordningen bør forbli som en statlig ordning. Dette mener vi best vil sikre en enhetlig praksis og likebehandling overfor mottakerne, som er hensyn vi mener bør veie tungt. Ekspertgruppa skriver at det uansett vil kunne oppstå problemer med likebehandling av bostøttemottakere dersom ordningen forblir statlig ettersom det også i dag er store geografiske forskjeller i boutgifter som bare i begrenset grad fanges opp i dagens ordning med ulike kommunegrupper. Ombudet mener at bostøtteordningen heller kan ta høyde for geografiske forskjeller på andre måter enn å overføre ordningen til kommunene, blant annet gjennom beregninger av boutgifter. Ombudet mener videre at bostøtten er et grunnleggende velferdsgode og er en sentral del av statens velferdspolitikk, og at dette taler for at det er staten som fortsatt bør forvalte bostøtteordningen. Det bør fortsatt være mulig for kommunene å lage egne støtteordninger i tillegg til den statlige bostøtteordningen, slik som etter dagens ordning.

Dersom bostøtten likevel skal overføres til kommunene, mener vi at det fortsatt bør være staten som fastsetter vilkårene og reglene for utmåling av bostøtte, men at kommunene kan fastsette satser og parametere ut fra lokale forhold.

8. Oppsummering

Ombudet ser frem til å følge departementets arbeid med å følge opp anbefalingene etter at høringsprosessen er avsluttet. Ombudet står gjerne til disposisjon i arbeidet med oppfølgingen av høringsforslaget.

Vennlig hilsen

Bjørn Erik Thon

Likestillings- og diskrimineringsombud

Elida S. Andersen

rådgiver

[1] Kgl.res. 19. februar 2016 (FOR-2016-02-19-184).

[2] https://dfo.no/fagomrader/utredning/veileder-til-utredningsinstruksen/2-krav-til-innhold-i-beslutningsgrunnlaget

[3] Se for eksempel LDOs høringssvar på forslag om en ny boligsosial lov og LDOs innspill til en Stortingsmelding om boligsosial politikk.

[4] Nasjonal strategi for den sosiale boligpolitikken (2021–2024).

[5] Se LDOs innspill til Stortingsmelding om boligsosial politikk punkt 3.1.

[6] Se side 6-7 av LDOs høringssvar til NOU 2020: 16, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing-ina/id2829236/?uid=7fadc06c-980f-4856-a5ba-7fa3ed2f0e84.

[7] Se også LDOs innspill til Stortingsmelding om boligsosial politikk punkt 4.1.