Innspill til lovutvalg om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold
Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til brev av 28. juni 2022 der Arbeids- og inkluderingsdepartementet ber om innspill til lovutvalg om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold innen 22. september 2022.
Lovutvalget skal se på de samlede juridiske problemstillingene som i saker som gjelder negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, kjønnslemlestelse og psykisk vold, og ønsker innspill blant annet fra Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet jobber med vold i nære relasjoner og kjønnsbasert vold generelt. I tillegg har vi et fokus på de ulike diskrimineringsgrunnlagene, der tematikken dere tar opp med jevne mellomrom blir aktualisert. Vi svarer på spørsmålene dere stiller med dette utgangspunktet.
1. Har LDO kjennskap til utfordringer med dagens lovverk knyttet til negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold?
Ombudet har flere ganger påpekt at det må iverksettes ulike tiltak og lovendringer for å avskaffe vold i nære relasjoner og kjønnsbasert vold. Flere av innspillene er også relevante for kjønnsbasert vold i form av negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold. I det følgende vil vi vise til noen av disse.
Om kommunenes ansvar for å forebygge og avverge vold i nære relasjoner og kjønnsbasert vold
Kommunale handlingsplaner mot vold i nære relasjoner vil kunne bidra til at kommunene blir bedre i stand til å oppfylle forpliktelsene de har til å forebygge, avdekke og avverge vold i nære relasjoner. Ombudet mener at det bør lovfestes en plikt for kommunene til å vedta handlingsplaner mot vold i nære relasjoner, herunder om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og psykisk vold.
Videre mener ombudet at det må lovfestes en plikt for kommunene til å etablere en tverrfaglig og tverretatlig samarbeidsmodell for vurdering og håndtering av saker om vold i nære relasjoner. Blant annet understreket partnerdrapsutvalget i sin rapport at mangelfull kunnskap og kompetanse i hjelpeapparatet var en viktig årsak til at forebyggende tiltak i forkant av partnerdrap ikke ble iverksatt. Videre fant de at lite informasjonsutveksling og samhandling mellom ulike enheter, bidro til at sakene ikke ble håndtert på en adekvat måte. Både utsatte og gjerningspersoner hadde i de fleste partnerdrapssakene vært i kontakt med hjelpeapparatet.[1] En samarbeidsmodell vil kunne bidra til et bedre koordinert tjenestetilbud i kommunen, som sikrer at man fanger opp personer som er utsatt for vold i nære relasjoner, og får hjulpet dem. Dette vil også gjelde i saker om negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, kjønnslemlestelse og psykisk vold. Det kan også bidra til regler om taushetsplikt ikke blir et opplevd hinder for informasjonsutveksling mellom ulike tjenester.
TryggEst, en modell utviklet av Bufdir, gir et voksenvern for risikoutsatte voksne som er ute av stand til å beskytte seg selv. TryggEst har blitt prøvd ut som et pilotprosjekt i flere kommuner, og forskning som har blitt gjort på piloten har vist gode resultater.[2] Ombudet mener at TryggEst kan tjene som et godt eksempel på hvordan en tverrfaglig og tverretatlig samarbeidsmodell kan organiseres.
Ombudet mener videre at det bør innføres et påbud om å benytte kvalifisert tolk i samtaler der det er mistanke om vold i nære relasjoner eller annen kjønnsbasert vold og saksbehandler og bruker/klient har ulikt talespråk. Dette gjelder særlig i det offentlige hjelpeapparatet. I disse sakene bør det som et utgangspunkt være forbudt å benytte familiemedlemmer eller andre nærstående som tolk, med unntak av i nødsituasjoner eller når gode grunner tilsier det.
Om krisesentertilbudet
Krisesentrene er avgjørende for å gi beskyttelse og hjelp til voldsutsatte, og fungerer i tillegg til det særskilte botilbudet for personer utsatt for tvangsekteskap, æresrelatert vold og negativ sosial kontroll. Ombudet mener at krisesenterloven bør gjennomgås og revideres, slik at man sørger for at loven faktisk sikrer et likeverdig tilbud for alle. I en undersøkelse utført av Likestillingssenteret KUN (2019) finner de at krisesentertilbudet til voldsutsatte med levekårsutfordringer varierer, og at krisesenterloven gir kommunene rom til å nedprioritere et differensiert tilbud, som tar høyde for beboere eller brukere av dagtilbudet som har ulike levekårsutfordringer.[3] Videre fastslo partnerdrapsutvalget i sin utredning at en grunnleggende forutsetning for å sikre et trygt og helhetlig krisesentertilbud for alle, er at kommunene fullt ut tar det lovpålagte ansvaret for krisesentertilbudet. De mener at en tydeliggjøring av krisesenterloven kan bidra til dette. Utvalget understreket også viktigheten av at kommunene sikrer sentrene tilstrekkelige ressurser, og at også dette er noe som bør komme frem av krisesenterloven.[4]
Vi anbefaler at man også gjennomgår nåværende finansieringsmodell, for å finne en modell som sikrer styrkede, forutsigbare rammer og et likeverdig, døgnåpent og helårsåpent krisesentertilbud i hele landet. Vi er bekymret for at dårlig økonomi får negative konsekvenser - særlig for personer med et diskrimineringsvern eller andre særlig risikoutsatte, og for deres mulighet til å få et likeverdig krisesentertilbud.
Om utlendingsloven § 53 b
Ombudet er bekymret for om kvinner med midlertidig oppholdstillatelse som er utsatt for ulike former for vold i samlivet, ikke får den beskyttelsen de trenger og har krav på. Både CEDAW- og CERD-komiteen har ytret bekymring for situasjonen til disse kvinnene.[5] Ombudet mener det må utredes hvordan utlendingsloven § 53 b og UDIs tolkning av bestemmelsen fungerer, og om terskelen for å få opphold etter bestemmelsen i realiteten er for høy, særlig i saker som gjelder psykisk vold, herunder negativ sosial kontroll. Det bør vurderes om bestemmelsen må endres slik at den faktisk gir reell beskyttelse til familieinnvandrende kvinner som utsettes for ulike former for vold i nære relasjoner. Ombudet mener at det bør gjennomføres en nasjonal evaluering av saksbehandlingen av søknader om oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 b, og på bakgrunn av funnene, utarbeide en strategi for gjennomføring av eventuelle utbedringer. Det er i tillegg nødvendig med kompetanseheving i hjelpeapparatet om denne bestemmelsen, og om muligheten voldsutsatte har til å søke om opphold på selvstendig grunnlag dersom de er utsatt for mishandling.
Fritt rettsråd for å vurdere anmeldelse
I NOU 2020: 5 Likhet for loven – Lov om støtte til rettshjelp (rettshjelpsloven), foreslår utvalget ikke å videreføre retten til fritt rettsråd for å vurdere forhold av betydning for anmeldelse i saker nevnt i straffeprosessloven § 107 a første ledd bokstav a eller b.[6]
Utsatte for vold i nære relasjoner og kjønnsbasert vold har behov for så vel praktisk som juridisk bistand. Partnerdrapsutvalget fant at beskyttelsestiltak fra politiet bare ble iverksatt i saker hvor det forelå anmeldelse.[7] Advokaten vil kunne informere generelt om hvilke rettigheter den voldsutsatte har, samt henvise den voldsutsatte til andre aktuelle instanser, for eksempel krisesenter og familievernkontor. For personer med innvandrer- eller flyktningbakgrunn kan det være spesielt aktuelt å få slik oppfølging.
Ombudet mener derfor at det er nødvendig at retten til rettshjelp for å vurdere forhold av betydning for anmeldelse i saker nevnt i straffeprosessloven § 107 a, må videreføres i ny rettshjelpslov.
Behov for å presisere straffebud
I handlingsplanen for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner 2021–2024 står det at oppklaringsprosenten for saker om vold i nære relasjoner er lav og at utviklingen har gått i negativ retning de siste årene. I tillegg henlegges mange saker og etterforskningen tar ofte lang tid. I Riksadvokatens gjennomgang av politiets straffesaksbehandling for 2020 vurderes situasjonen på dette området som bekymringsfull. [8] Ombudet mener at det er gode grunner for å undersøke straffesaksbehandlingen i disse sakene.
En god straffelovgivning kjennetegnes av klare og presise straffebud. Ombudet mener det er behov for en gjennomgang av straffebud som omhandler mishandling i nære relasjoner. Særlig er det behov for å vurdere om det er tydelig nok at psykisk vold, herunder negativ sosial kontroll, også omfattes av forbudet mot mishandling i nære relasjoner. Ombudet etterspør forskning og kunnskapsinnhenting på hvordan straffebudene som omhandler mishandling i nære relasjoner, kjønnslemlestelse og tvangsekteskap fungerer i praksis.
Om introduksjonsordningen
Nyankomne flyktninger og innvandrere kan ha liten kjennskap til det norske samfunnet, lovverk og hjelpeapparat, og mange kommer fra land hvor likestilling står svakt.
Kvinner som kommer på familieinnvandring til norske menn eller menn som har bodd i Norge i mer enn fem år, eller kvinner som får opphold som arbeidsinnvandrere, kan være særlig sårbare, fordi de ikke har rett og plikt på opplæring etter integreringsloven § 8. EØS-borgere i Norge, som i all hovedsak er arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer, omfattes heller ikke av integreringslovens ordninger. Dette kan også øke faren for at voldsutsatte blant disse gruppene ikke kjenner sine rettigheter når det gjelder ekteskap og skilsmisse, eller retten de har til å bryte ut av forholdet, men fortsatt ha oppholdstillatelse. I visse tilfeller er også feilinformering om rettigheter eller å nekte ektefellen å delta i opplæring en form for psykisk vold for å kontrollere partneren.[9] Ombudet anbefaler at utvalget ser på regler i integreringsloven og rett og plikt til opplæring etter denne.
2. Har LDO kjennskap til om tematikken reiser særlige utfordringer knyttet til LHBTIQ+, personer med nedsatt funksjonsevne eller andre grupper?
Vold i nære relasjoner og ulike former for kjønnsbasert vold kan ramme alle. Personer som har en risiko for å oppleve diskriminering, kan imidlertid også være særlig risikoutsatte for denne type vold, og særlig sårbare når det gjelder å få hjelp til å håndtere volden. Tematikken utvalget skal se på reiser dermed særlige utfordringer for personer som kan kjennetegnes av et eller flere diskrimineringsgrunnlag. Å ha et diskrimineringsperspektiv når man arbeider med denne typen vold er derfor viktig.
Det er som dere skriver i mandatbeskrivelsen en økende oppmerksomhet om at personer utsatt for negativ sosial kontroll og æresrelatert vold også kan oppleve diskriminering på bakgrunn av kjønn, etnisitet, religion, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk eller funksjonsnedsettelse. Når flere faktorer som kontroll, vold og diskriminering virker sammen kan det være ekstra belastende, føre til en opplevelse av utenforskap og isolasjon, og heve terskelen for å kontakte hjelpeapparatet.[10] Det er bra at det er økende oppmerksomhet om tematikken. Ombudet anbefaler utvalget å se nøye på dette for å finne ut hvordan man i størst mulig grad skal kunne nå og hjelpe personer som kan kjennetegnes av et eller flere diskrimineringsgrunnlag.
Nedenfor gis det en kort redegjørelse for hvordan tematikken kan reise særlige utfordringer knyttet til LHBTIQ+, personer med nedsatt funksjonsevne eller andre grupper med et diskrimineringsvern.
Når det gjelder alvorlig helsetruende vold, vedvarende vold og seksuell vold i nære relasjoner/mellom partnere, er kvinner overrepresentert som utsatt sammenlignet med menn. Også når det gjelder æresrelatert vold er kvinner overrepresentert. Kjønnsperspektivet er derfor viktig for å forstå denne typen vold. Å beskytte kvinner utsatt for slik vold er også sentralt for Norges oppfyllelse av forpliktelser som følger av blant annet kvinnediskrimineringskonvensjonen og Istanbul-konvensjonen.
I omfangsundersøkelsen til Nasjonalt kunnskapssenter for vold og traumatisk stress (NKVTS), oppgir i underkant av to prosent av mennene at de har vært utsatt for alvorlig partnervold.[11] Menn utsatt for partnervold kan være i en særlig sårbar situasjon, blant annet fordi det er grunn til å anta at voldsutsatte menn er tilbakeholdne med å fortelle om og søke om hjelp for volden de utsettes for.[12]
Forskning viser også at lhbtiq+-personer, og personer som bryter med kjønnsstereotype oppfatninger eller sosialt aksepterte kjønnsroller, noe oftere kan være utsatt for vold i nære relasjoner enn heterofile. Lhbtiq-personer med minoritetsbakgrunn kan dessuten være i en særlig sårbar situasjon, blant annet fordi kunnskapen på dette feltet synes å være mangelfull i hjelpeapparatet.[13] Vi vet også lite om skeives voldsutsatthet i en norsk sammenheng. Mer forskning på denne tematikken er derfor nødvendig.
Skeive med innvandrerbakgrunn er videre i en særlig sårbar situasjon, blant annet fordi de kan bryte med normer for seksuell orientering og kjønnsidentitet. Dette kan føre til kontroll og vold fra familien eller miljøet. Samtidig kan de oppleve rasisme og diskriminering også i det skeive miljøet.[14] Voldsutsatthet blant skeive var størst blant nylig ankomne innvandrere og flyktninger. Det taler blant annet for at det er behov for god opplæring i introduksjonsprogrammet.
Det er vanskelig å tallfeste partnervold og partnerdrap knyttet til innvandrerbakgrunn. Gjennomgangen til partnerdrapsutvalget viser likevel at et betydelig antall utsatte og gjerningspersoner hadde innvandrerbakgrunn. CERD-komiteen har ved flere anledninger kommet med spesifikke anbefalinger til Norge for å motvirke interseksjonell diskriminering av voldsutsatte kvinner med minoritetsbakgrunn.[15] Videre kan personer med etnisk minoritetsbakgrunn være særlig sårbare når det gjelder å få hjelp dersom de utsettes for vold.[16] Til tross for betydelig offentlig og politisk oppmerksomhet har vi dessuten begrenset forskningsbasert kunnskap om partnervold i norske familier med opprinnelse i andre land , både når det gjelder både voldens omfang og dens karakter.[17]
En opphopning av livsutfordringer, som vedvarende lavinntekt, rusproblemer og psykiske lidelser, kan gi økt risiko for å begå eller utsettes for vold i nære relasjoner eller drap. Her er det verdt å merke seg at flukt og migrasjon er en psykisk belastning som kan medføre vedvarende psykiske helseplager. Tilværelsen som flyktning eller asylsøker kan også gi grunnlag for psykiske plager.[18] Det bør etter ombudets syn rettes økt oppmerksomhet mot utsatte og gjerningspersoner med flyktningbakgrunn, og betydningen av eksempelvis å leve under sterkt psykisk stress på grunn av uavklart oppholdsstatus, av å ha krigstraumer og så videre.
En levekårsundersøkelse utført av NTNU samfunnsforskning, viste at funksjonshemmede, særlig ved psykiske funksjonsnedsettelser, i større grad enn andre oppgir å ha blitt rammet av vold i nære relasjoner.[19] Funksjonshemmede er også en ekstra utsatt gruppe når det gjelder slik vold. En årsak til dette er at noen er avhengige av tjenester og personlig assistanse i egen bolig, eller de lever i bofellesskap eller omsorgsboliger der volds- og overgrepsutøvere kan være tjenesteytere eller andre beboere.[20] Dette kan også gi rom for negativ sosial kontroll overfor beboere med funksjonsnedsettelser. Dermed er det nødvendig med kunnskap om risikoutsattheten, og at det iverksettes egnede beskyttelsestiltak for denne gruppen.
Personer i tros- og livssynssamfunn preget av sterkt indre samhold og med liten kontakt med samfunnet for øvrig kan oppleve ulike former for kontroll og press. Det kan begrense livsutfoldelsen deres eller hindre dem i å ta selvstendige valg om eget liv og framtid.[21] Dette gjelder i ulike religioner og livssyn. Det er viktig å være bevisst at dette kan pågå i alle tros- og livssynssamfunn.
3. Er det særskilte likestillings- eller diskrimineringsrettslige problemstillinger knyttet til sakskomplekset som utvalget bør kommentere?
Ombudet er opptatt av at negativ sosial kontroll, æresrelatert vold, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse er ulike former for vold i nære relasjoner/kjønnsbasert vold. Det er nødvendig med en særskilt kompetanse og et ekstra fokus på denne formen for vold. Samtidig ser ombudet at det kan være problematiske sider ved at denne typen vold unntas fra det generelle arbeidet mot kjønnsbasert vold i justissektoren. Både fordi det er grunnleggende likhetstrekk i voldsbildet hos minoritetsnorske og majoritetsnorske familier der det er vold.[22] Begrepet æresvold er også omdiskutert, blant annet fordi det ofte defineres på måter som kan overdrive forskjellen mellom vold i minoritetsfamilier og vold i majoritetsfamilier. [23] Å analysere konsekvensene denne inndelingen får, kan være nyttig.
Videre viser ombudet til behovet for et kompetanseløft i det offentlige hjelpeapparatet, som også inkluderer kunnskap om risikoutsatte grupper. I den forbindelse vil vi nevne klagesaker fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda om diskriminering på grunn av etnisitet ved mistanke om kjønnslemlestelse, se sak 09/2527, sak 15/65 og sak 18/197. Uten andre konkrete holdepunkter enn foreldrenes etniske bakgrunn, ble det meldt inn bekymring om kjønnslemlestelse til barnevernstjenesten. Nemnda kom til brudd på loven. Manglende kulturell kompetanse kan altså føre til diskriminering. Det er behov for økt kunnskap om denne tematikken i tjenesteapparatet, for å unngå diskriminering og stereotypisering.
Ombudet vil også understreke behovet for mer forskning på tematikken. Selv om det har vært relativt mye fokus på denne type vold, mangler blant annet skeives erfaringer i disse studiene og også fokus på andre diskrimineringsperspektiver, for eksempel funksjonsnedsettelse.
En helhetlig politikk på voldsfeltet må ha et flerdimensjonalt likestillingsperspektiv. Også ved utforming av tiltak, regler, retningslinjer og anbefalinger for å forebygge vold i nære relasjoner og kjønnsbasert vold, mener ombudet at man hele tiden må være bevisst særlig risikoutsatte grupper, på sammensatt diskriminering og på volden i et interseksjonelt perspektiv. Slik kan tiltakene, reglene, retningslinjene og anbefalingene også tilpasses og tilrettelegges for ulike brukerforutsetninger og behov.
Til sist vil vi nevne at fra 1. januar 2020 er alle offentlige myndigheter pålagt å jobbe «aktivt, målrettet og planmessig», «i all sin virksomhet», for å fremme likestilling og hindre diskriminering.[14] Det kreves blant annet at det gjøres en systematisk innsats og iverksettes tiltak for å sikre likeverdige tilbud for alle, uavhengig av blant annet kjønn, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, etnisitet, religion/livssyn, funksjonsnedsettelse og/eller seksuell orientering. Lovteksten presiserer at plikten også innebærer at offentlige myndigheter skal forebygge kjønnsbasert vold. En innsats rettet mot risikoutsatte grupper i det voldsforebyggende arbeidet, vil dermed være i tråd med offentlige myndigheters aktivitetsplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 24.
Ombudet mener at bestemmelsen er viktig og presis, og at det er riktig at bestemmelsen fremhever at plikten omfatter forebygging av kjønnsbasert vold. Samtidig erfarer vi at kunnskap om aktivitets- og redegjørelsesplikten er lav, og at få faktisk følger den opp og rapporterer. Det er heller ikke mulig å sanksjonere brudd på bestemmelsen. Det bør derfor settes av ressurser til å spre kunnskap om bestemmelsen, og det bør evalueres om det kan innføres hensiktsmessige kontrollmekanismer.
Ombudet takker for muligheten til å gi innspill og ser frem til å følge utvalgets videre arbeid. Ombudet står gjerne til disposisjon i dette arbeidet.
Vennlig hilsen
May Schwartz
avdelingsleder
Ingeborg Aa. Fjeldstad
seniorrådgiver
Dokumentet er elektronisk godkjent, og gyldig uten signatur.
[1][1] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020-17/id2791522/
[2] https://samforsk.no/prosjekter/folgeforskning-pilot-for-tryggest
[3] https://www.kun.no/uploads/7/2/2/3/72237499/nf-rapport_13_2019.pdf s. 77
[4] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020-17/id2791522/
[5] https://www.ldo.no/globalassets/_ldo_2019/03_ombudet-og-samfunnet/konvensjoner/fnskvinnekonvensjon/cedaw2017.pdf s. 6
[6] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020-5/id2700210/?q=anmeldelse&ch=5#match_0 kap. 24.3
[7] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020- 17/id2791522/?q=anmeldelse&ch=5#match_7 kapittel 12.3.3.3
[8] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/regjeringens-handlingsplan-for-a-forebygge-og-bekjempe-vold-i-nare-relasjoner-20212024/id2868714/
[9] https://press.nordicopenaccess.no/index.php/noasp/catalog/book/99 kapittel 3
[10] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/frihet-fra-negativ-sosial-kontroll-og-aresrelatert-vold/id2861094/?ch=4 kapittel 1
[11] https://www.nkvts.no/content/uploads/2015/11/vold_og_voldtekt_i_norge.pdf s.
[12] https://www.nkvts.no/rapport/vold-mot-menn-i-naere-relasjoner/
[13] https://press.nordicopenaccess.no/index.php/noasp/catalog/book/99 side 108
[14] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/frihet-fra-negativ-sosial-kontroll-og-aresrelatert-vold/id2861094/?ch=4 kapittel 1
[15] https://www.ldo.no/globalassets/brosjyrer-handboker-rapporter/konvensjonene/ldosrapport-til-fns-rasediskrimineringskomite-cerd-2018-norsk-med-sladd.pdf kapittel 6.1
[16] https://dinutvei.no/vold-i-naere-relasjoner/vold-kvinner-innvandrer-flyktning-overgrep/
[17] file:///C:/Users/ingeborg.fjeldstad/Downloads/katia,+Vold+i+n%C3%A6re+relasjoner_kap3.pdf
[18] 9 https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2020-17/id2791522/?ch=6#kap17-2-4
[19] https://samforsk.no/Publikasjoner/Levek%C3%A5r%20for%20personer%20med% 20nedsatt%20funksjonsevne%20-%20Fellestrekk%20og%20variasjon%20WEB.pdf
[20] https://www.ldo.no/globalassets/_ldo_2019/03_ombudet-og-samfunnet/konvensjoner/fnskonvensjon-for-personer-med-nedsatt-funksjonsevne/crpd2015rapport.pdf kapittel 6.1
[21] https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/frihet-fra-negativ-sosial-kontroll-og-aresrelatert-vold/id2861094/?ch=4 kapittel 1
[22] https://press.nordicopenaccess.no/index.php/noasp/catalog/book/99 side 62
[23] https://press.nordicopenaccess.no/index.php/noasp/catalog/book/99 kapittel 3