Ombudet fant at forskjellsbehandlingen anses nødvendig for å oppnå et saklig formål og ikke uforholdsmessig inngripende.

Likestillings- og diskrimineringsombudet kom dermed frem til at Utlendingsdirektoratet ikke har handlet i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6 overfor A. Ombudet finner heller ikke at UDIs praksis ved å kreve at klage på UDIs vedtak må fremmes på norsk eller engelsk er i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6 generelt.

• Saksnummer: 13/1868
• Lovgrunnlag: Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 6
• Dato for uttalelse: 18. november 2014

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

A er utvist fra Norge. Han har klaget på utvisningsvedtaket, men Utlendingsdirektoratet (UDI) krever at klage på vedtak må være på norsk eller engelsk.

Partenes syn på saken

A:

A hevder at UDI, ved ikke å språklig tilrettelegge for at han kan levere klagen på polsk, handler i strid med diskrimineringsloven om etnisitet.

A opplyser at han har begrensede norsk- og engelskkunnskaper, og at han ikke har midler til å få oversatt klagen til norsk.

Utlendingsdirektoratet:

Utlendingsdirektoratet (UDI) avviser påstanden om at de har handlet i strid med diskrimineringsloven om etnisitet.

UDI påpeker at utgangspunktet er at forvaltningsspråket er norsk, og at utenlandske borgere selv er ansvarlig for å kunne kommunisere med norske myndigheter.

I utvisningssaker, som herværende klage omhandler, er spørsmålet om språklig tilrettelegging nærmere regulert i utlendingsloven § 81. UDI viser til at det her fremgår at før vedtak fattes skal utlendingen få mulighet til å fremlegge sine synspunkter på et språk utlendingen kan kommunisere forsvarlig på.

UDI sin tolkning av utlendingsloven § 81 er at bestemmelsen ikke omfatter tolkeutgifter/oversettelser i klageomgangen. Det vises til at utlendingen før utvisningsvedtak treffes, forhåndsvarsles og gis mulighet til å komme med tilsvar og relevant dokumentasjon på et språk vedkommende behersker. Utlendingens rettsikkerhet anses derfor ivaretatt i den forberedende saksbehandlingen hos politi og UDI. Det samme gjelder forvaltningslovens krav til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen.

I utvisningssaker er derfor UDIs utgangspunkt at utgifter til tolk og oversettelser ikke dekkes ved klagebehandling. UDI er ikke kjent med at det har vært gjort unntak i enkeltsaker. Det foreligger ingen retningslinjer knyttet til denne vurderingen.

UDI påpeker at dersom det imidlertid i klageomgangen kommer anførsler om saksbehandlingsfeil i den innledende saksforberedelsen, og saksbehandlingsfeilen kan ha hatt betydning for vedtakets innhold, vil spørsmålet om oversettelse kunne bli vurdert på nytt. For eksempel hvis vedkommende ikke har fått mulighet til å uttale seg før vedtak treffes og dette ikke skyldes forhold på utlendingens side.

I den konkrete saken viser UDI til at As uttalelse i saken kom inn etter at utvisningsvedtak var fattet. Det foreligger ingen opplysninger i saken som tilsier at det er begått saksbehandlingsfeil. UDI har derfor ikke foretatt noen ytterligere vurdering av om det foreligger grunnlag for å få dekket utgifter til oversettelse/språklig tilrettelegging.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet), jf. § 23 i loven. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 2.

Diskrimineringsloven om etnisitet Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 første ledd første punktum. Diskriminering på grunn av nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk regnes også som diskriminering på grunn av etnisitet, jf. § 6 første ledd andre punktum.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 7 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 8.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person eller foretak blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 7.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 24.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om Utlendingsdirektoratet (UDI) ved å kreve at A fremmer klage over UDIs vedtak på norsk eller engelsk handler i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6.

Utlendingsloven § 81 er en særbestemmelse som gir utlendingsmyndighetene plikt til å sørge for at utlendingen får mulighet til å fremlegge sine synspunkter på et språk som utlendingen kan kommunisere forsvarlig på. Det fremgår av § 81 første ledd at i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av gitt tillatelse eller tilbakekall av oppholdsdokument «(…) skal utlendingsmyndighetene sørge for at utlendingen får mulighet til å fremlegge sine synspunkter på et språk utlendingen kan kommunisere forsvarlig på. Dette skal skje så snart som mulig, og under enhver omstendighet før det treffes vedtak i saken.»

Det fremgår av Ot. prp. 75 (2006-2007) punkt 17.1.5.5 at utlendingen i saker om blant annet utvisning skal ha rett til å fremlegge sine synspunkter på et språk som vedkommende kan kommunisere forsvarlig på. Kan utlendingen bare kommunisere forsvarlig på sitt eget morsmål, kan vedtak i saken ikke treffes før utlendingen har fått mulighet til å fremlegge sine synspunkter på dette språket.

UDI tolker utlendingsloven slik at før vedtak fattes skal utlendingen få mulighet til å fremlegge sine synspunkter på et språk utlendingen kan kommunisere forsvarlig på. Ifølge UDI omfatter imidlertid ikke bestemmelsen tolkeutgifter/oversettelser i klageomgangen, i og med at vedtak i saken er truffet.

Ombudet legger til grunn at de fleste som er i kontakt med UDI har manglende norskkunnskaper og vil være avhengig av språklig tilrettelegging for å kunne ivareta sine rettigheter. UDIs krav vil derfor kunne reise spørsmål om indirekte diskriminering på grunn av etnisitet (herunder språk og nasjonal opprinnelse), ettersom personer fra forskjellige land i varierende grad ha forutsetning for å ville kunne beherske norsk eller engelsk i tilstrekkelig grad til å kunne kommunisere forsvarlig. Disse vil da måtte sørge for oversettelse av klagen selv, eller ved hjelp av andre. Dette vil kunne være mer tungvint og det kan medføre kostnader. Ombudet mener derfor at praksisen med ikke å bekoste oversettelse i klageomgangen stiller personer som ikke behersker norsk eller engelsk dårligere enn de som behersker ett av språkene.

Spørsmålet blir dermed om det er sannsynliggjort at krav om klage på norsk eller engelsk er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor de som ikke behersker ett av språkene. Vilkårene er kumulative, det vil si at alle må være oppfylt for at forskjellsbehandlingen skal være tillatt.

Nødvendig for å oppnå et saklig formål? UDI påpeker at utgangspunktet er at forvaltningsspråket er norsk, og at utenlandske borgere selv er ansvarlig for å kunne kommunisere med norske myndigheter. I utvisningssaker, som herværende klage omhandler, er spørsmålet om språklig tilrettelegging nærmere regulert i utlendingsloven § 81.

Ombudet legger til grunn at lovbestemmelsen ivaretar flere hensyn, herunder hensyn til effektiv saksbehandling i utlendingsforvaltningen, samt kostnader og ressursbruk tilknyttet tolk og oversettelse. Ombudet legger til grunn at dette er saklige formål, og at det vil være nødvendig med en begrensning i den språklige tilretteleggingen (i klageomgangen) for å oppnå disse formålene.

Spørsmålet blir deretter om det er et rimelig forhold mellom det lovgiver ønsker å oppnå med regelen og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere.

Uforholdsmessighetsvurderingen Ombudet merker seg at verken utlendingsloven eller forarbeidene til den konkret omtaler språklig tilrettelegging i klageomgangen. Ombudet finner imidlertid ikke grunnlag for å overprøve UDIs tolkning av utlendingsloven. Ombudet legger til grunn at UDIs tolkning er i tråd med en naturlig forståelse av lovens ordlyd.

UDI har opplyst at UDI ikke stiller krav til hvordan klagen skal utformes, kun at klagen er oversatt i tilstrekkelig grad slik at innholdet kan forstås. Det vil være tilstrekkelig å oversette anførslene i klagen til norsk eller engelsk, og dersom anførslene er knyttet til saksbehandlingsfeil i den innledende saksforberedelsen som kan ha hatt betydning for vedtakets innhold, så vil spørsmålet om oversettelse bli vurdert på nytt. Ombudet har videre merket seg at det fremgår av UDIs klageinstans, Utlendingsnemnda (UNE), sine retningslinjer at:

«Hvis det i beskyttelses-, familieinnvandrings- eller utvisningssaker innkommer dokumenter på annet språk enn norsk eller engelsk etter at saken er oversendt UNE skal klageren/advokaten bes om å redegjøre for hva slags dokument det er, hva som er hovedinnholdet i dokumentet og hvilken relevans de mener dokumentet har for saken. Hvis dokumentet etter dette oppfattes å være av betydning for utfallet av saken, eller det er tvil om dette, skal UNE sørge for oversettelse av dokumentet.»

Ombudet legger således til grunn at dersom det i klagen kommer anførsler eller legges ved dokumenter som oppfattes å være av betydning for utfallet av saken, så vil dokumentet/-ene oversettes, enten av UDI eller av UDIs klageinstans, UNE.

En klager som ikke behersker norsk eller engelsk vil kunne be venner/familie/bekjente om bistand til å oversette sine anførsler. Alternativt kan klager få bistand fra advokat eller andre profesjonelle aktører. UDI har påpekt at ved brudd på utlendingsloven så har utlendingen rett til fri rettshjelp.

UDI har også bekreftet at det vil kunne være mulig å sende inn klage oversatt gjennom for eksempel google translate eller andre nettsider som oversetter gratis. Ombudet legger til grunn at de fleste har tilgang til PC og internett, enten privat eller via f.eks. internettkafe eller bibliotek.

Ombudet har sett hen til de ulemper det medfører, herunder hvor belastende eller inngripende det vil være, enten å skulle be en bekjent oversette anførslene/ klagen, oppsøke en PC med internettilgang, eller eventuelt betale for oversettelse. Ombudet finner imidlertid ikke at dette tilsier at forskjellsbehandlingen er uforholdsmessig inngripende overfor de som ønsker å klage og som ikke behersker norsk eller engelsk. UDI har for øvrig opplyst at de har liten erfaring med at klagere ønsker å fremme klage på annet språk enn norsk eller engelsk.

Selv om ombudet ikke har fått opplysninger som tilsier at UDIs praksis er i strid med diskrimineringsloven om etnisitet, så kan ikke ombudet se bort ifra at det vil kunne være enkelttilfeller hvor forskjellsbehandlingen kan medføre at enkelte klagere kommer særlig dårlig ut. Dette må imidlertid vurderes konkret.

Har UDI handlet i strid med diskrimineringsloven om etnisitet overfor A? Når det gjelder den konkrete saken så legger ombudet til grunn at A har samme mulighet/tilgang til å få sine anførsler oversatt som andre som klager over UDIs vedtak, og at ulempene for ham ikke er større enn for andre som omfattes av denne praksisen. Ombudet finner ikke at det er fremlagt opplysninger som tilsier at det vil være uforholdsmessig inngripende overfor A å kreve at anførslene i klagen må være på norsk eller engelsk. Uten at det har vært avgjørende for utfallet av saken så har for øvrig ombudet merket seg at A har kommunisert til ombudet via e-post på norsk. Ombudet legger til grunn at A vil kunne kommunisere sin klage på samme måte til UDI.

Ettersom forskjellsbehandlingen i det konkrete tilfellet anses nødvendig for å oppnå et saklig formål og ikke er uforholdsmessig inngripende, vil den ikke rammes av diskrimineringsforbudet.

Konklusjon

1. Utlendingsdirektoratets (UDI) praksis med å kreve at klage på UDIs vedtak må fremmes på norsk eller engelsk er ikke i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6.
2. UDI har ikke handlet i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6 overfor A.