15/1208 Forskjellsbehandling på grunn av språk var lovlig

Ombudet tok stilling til om en arbeidssøker ble diskriminert på grunn av språk da hun ikke fikk lærerstillinger hun hadde søkt.

Arbeidssøkeren hadde godkjent utdanning fra utlandet, likevel valgte skolen å tilsette lærere uten pedagogisk kompetanse. Kommunen opplyste at søkerens kunnskaper i norsk språk ble vektlagt da hun ikke ble tilsatt.

Ombudet mente at vektleggingen av språk i utgangspunktet var forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsloven om etnisitet, men at forskjellsbehandlingen var lovlig. Ombudet la blant annet vekt på at språkkravet hadde et saklig formål og at kommunen hadde gjort en tilstrekkelig individuell vurdering av søkerens språkferdigheter.

• Saksnummer: 15/1208
• Lovgrunnlag: Diskrimineringsloven om etnisitet §§ 6 og 7
• Dato for uttalelse: 16.03.2016 

Sakens bakgrunn

Saken gjelder diskriminering på grunn av språk ved tilsetting av lærere i X kommune. A mener hun ble forbigått i strid med diskrimineringsloven om etnisitet i tilsettingssakene 2015/118 og 2014/330.

I begge de aktuelle tilsettingssakene hadde kommunen oppstilt et krav om godkjent undervisningskompetanse for grunnskolen, jf. opplæringsloven § 10-1 og tilhørende forskriftsbestemmelser.

A har en femårig utdannelse fra universitetet i Y i Polen. Utdanningen ble godkjent av Utdanningsdirektoratet i april 2014. Det følger av godkjenningen at A er kvalifisert for å bli ansatt som lærer i norsk grunnopplæring. Det følger også av godkjenningen at arbeidsgiver ved tilsetting skal vurdere kunnskaper, ferdigheter og innsikt i norsk språk og i norske samfunnsforhold og skoleforhold som er nødvendige, jf. forskrift til opplæringsloven § 14-6 siste ledd.

A ble ikke innkalt til intervju i tilsettingssak 2014/330, men var på intervju i tilsettingssak 2015/118. X kommune ansatte søkere uten godkjent undervisningskompetanse i begge de aktuelle tilsettingssakene.

Partenes syn på saken

A har i hovedsak anført:

A mener X kommune har handlet i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av språk, jf. diskrimineringsloven om etnisitet § 6.

A mener hun er godt kvalifisert til å inneha lærerstillinger i Norge. Hun har mastergrad som er godkjent av utdanningsdirektoratet og NOKUT. X kommune har samtidig ansatt flere som kvalifisert til å inneha lærerstillinger.

Etter intervjuet i tilsettingssak 2015/118 gav kommunen beskjed om at hun ikke fikk jobben fordi hun ikke snakket godt nok norsk. A stiller seg uforstående til dette, da intervjuet og all annen kommunikasjon i anledning tilsettingssaken hadde foregått på norsk.

A forstår at skolen stiller krav om at lærere må snakke norsk. Hun stiller seg likevel uforstående til at hun ikke fikk jobben fordi hun både snakker og skriver norsk flytende.

X kommune har i hovedsak anført:

Vurderingen av A ble gjort på bakgrunn av en helhetsvurdering, blant annet av teoretisk og praktisk utdanning, samt skikkethet for stillingen. I vurderingen av de enkelte kandidatene var språk og evne til å formidle en del av totalvurderingen. Det må stilles et minimumskrav til norskkunnskaper for å kunne formidle overfor elever i grunnskolen.

Den helhetlige vurderingen i denne saken bygget på As kvalifikasjoner, hennes ferdigheter og innsikt i norsk språk, samt i norske samfunnsforhold og skoleforhold, og i tillegg personlig egnethet. Tilsettingsutvalget konkluderte med at A ikke var en aktuell kandidat for utlyste lærerstillinger. Kommunen viser også til Utdanningsdirektoratets godkjenning av As utdanning datert 10.04.14, der det presiseres at arbeidsgiver har ansvar for å vurdere innsikt i norsk språk og i norske samfunnsforhold og skoleforhold, jf. forskrift til opplæringslovens § 14-6.

X kommune har ikke tidligere stilt krav til gjennomførte språktester, men vil i fremtiden stille språkkrav i henhold til Utdanningsdirektoratets gjeldende regler. Dersom kommunens tilsettingsutvalg, basert på saklige kriterier, ikke ønsker å tilsette en ellers kvalifisert søker vil de i fremtiden lyse ut stillingene på nytt. Midlertidige tilsettinger av søkere som ikke fyller kravene i opplæringsloven og tilhørende forskrift vil først skje etter ny utlysning.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet), jf. § 23 i loven. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 2.

Diskrimineringsloven om etnisitet

Diskrimineringsloven om etnisitet forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 første ledd første punktum. Diskriminering på grunn av språk regnes som diskriminering på grunn av etnisitet, jf. § 6 første ledd andre punktum.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 7 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 8.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person eller foretak blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes etnisitet, religion eller livssyn, jf. § 6 andre ledd andre punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 7.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om X kommune vektla språk i strid med diskrimineringsloven om etnisitet § 6 da de vurderte As søknader.

Ombudet presiserer at det er uten betydning for vår vurdering om ansettelsene var problematiske av andre grunner, for eksempel fordi X kommune har handlet i strid med den ulovfestede kvalifikasjonsnormen eller om ansettelsene ble gjort i strid med opplæringsloven og tilhørende forskrifter. Det ombudet skal ta stilling til er om X kommune har brutt forbudet mot diskriminering på grunn av språk i diskrimineringsloven om etnisitet.

Ble A forskjellsbehandlet på grunn av språk?

Partene er enige om at A sine språkkunnskaper var en del av vurderingen i tilsettingssakene 2015/118 og 2014/330. X kommune har opplyst at den helhetlige vurderingen i denne saken bygget på As kvalifikasjoner, ferdigheter og innsikt i norsk språk, samt i norske samfunnsforhold og skoleforhold og i tillegg personlig egnethet.

Ombudet legger til grunn at vurderingen av As i tilsettingssakene 2015/118 og 2014/330 i utgangspunktet utgjør forskjellsbehandling på grunn av språk, jf. diskrimineringsloven om etnisitet § 6. For ombudet er det tilstrekkelig å vise til at X kommune har erkjent at språk var ett av momentene som ble vektlagt i av vurderingen av A. I lys av det alminnelige kvalifikasjons-prinsippet og opplæringslovens bestemmelser om kompetansekrav fremstår A som kvalifisert for stillingene. Manglende formelle kvalifikasjoner hos enkelte av de som ble tilsatt, gjør at språk fremstår som den mest sannsynlige forklaringen på hvorfor A ikke ble tilbudt stillingene.

Spørsmålet ombudet skal besvare er om forskjellsbehandlingen på grunn av språk likevel var lovlig etter diskrimineringsloven om etnisitet § 7.

Var forskjellsbehandlingen av A lovlig?

For at forskjellsbehandlingen skal være lovlig må den ivareta et saklig formål. Forskjellsbehandlingen må være nødvendig for å oppnå formålet og den kan ikke være uforholdsmessig inngripende overfor den som rammes.

I hvilken grad det er adgang til lovlig forskjellsbehandling vil være avhengig hvilket diskrimineringsgrunnlag forskjellsbehandlingen gjelder, hva slags rettigheter forskjellsbehandlingen påvirker og hvilket samfunnsområde forskjellsbehandlingen forekommer på.

Var forskjellbehandling saklig?

Kravet til saklig formål innebærer at det må dreie seg om en beskyttelsesverdig interesse, og formålet må være er av en slik art at prinsippet om ikke-diskriminering bør vike. I arbeidslivet vil språkkrav kunne være saklige dersom de begrunnes i den enkelte stilling. I enkelte yrker kan språk være et viktig arbeidsredskap, mens det i andre yrker ikke har avgjørende betydning. Det vil være avgjørende hvor sentralt språket er i utøvelsen av arbeidet. Denne saken gjelder undervisningsstillinger i grunnskolen. Etter ombudets vurdering vil kravet til språkkunnskaper være særlig skjerpet for denne type stillinger. Dette synspunktet støttes av forskrift til opplæringsloven § 14-6: I tillegg til å krevje godkjenning frå Utdanningsdirektoratet skal arbeidsgivaren før tilsetjing stille krav om kunnskapar, dugleik og innsikt i norsk språk og i norske samfunnsforhold og skoleforhold som er nødvendige for stillinga.

Undervisningsspråket i grunnskolen er bokmål eller nynorsk. Kravet om «kunnskapar, dugleik og innsikt i norsk språk» er begrunnet i behovet for å sikre elevene opplæringen de har krav på etter opplæringsloven. Ombudet mener etter dette at språkkrav har et saklig formål ved tilsetting i lærerstillinger.

Var forskjellsbehandling nødvendig?

Forskjellsbehandling er nødvendig når tiltaket er egnet eller hensiktsmessig for å oppnå formålet. I nødvendighetsvurderingen er det innfortolket et krav om at det ikke skal være andre egnede måter å oppnå formålet på. Hvis det finnes ikke-diskriminerende handlingsalternativer som er egnet til å oppnå formålet vil dette være et argument for at forskjellsbehandlingen ikke er nødvendig. Ombudet mener at språkkrav til lærere fremstår som et egnet og hensiktsmessig middel for å ivareta formålene. Ombudet kan heller ikke se hvordan formålet kan oppnås på annen måte. Språkkravet fremstår etter dette som nødvendig.

Var det forholdsmessig å forskjellsbehandle A?

Spørsmålet etter dette er om språkkravet er uforholdsmessig inngripende overfor A. Et tema i denne vurderingen er om X kommune har hatt et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hennes språkkunnskaper opp mot de krav stillingen krever.

Vurderingen av As språkegenskaper ble gjort på bakgrunn av kommunes kjennskap til henne gjennom tidligere ansettelsesforhold. I tilsettingssak 2015/118 ble språkkunnskapene i tillegg vurdert på bakgrunn av intervju.

En vurdering av språkkunnskaper vil være skjønnsmessig. Det er arbeidsgivers oppgave å vurdere om søkerne innehar de språkkunnskaper som er nødvendig for den aktuelle stillingen. Ombudet kan bare i begrenset grad overprøve arbeidsgivers vurderinger av kandidatene. Dette er lagt til grunn i flere saker som gjelder spørsmål om diskriminering ved rekruttering. Senest i sak 3/2015 uttalte nemnda følgende:

Både ombudet og nemnda viser vanligvis tilbakeholdenhet når det gjelder overprøving av arbeidsgivers vurdering av hvilke kvalifikasjoner – for eksempel type utdanning og arbeidserfaring - som er påkrevd eller ønskelig for den stillingen det er tale om, og også når det gjelder arbeidsgivers skjønnsmessige vurdering av den enkelte søkerens kvalifikasjoner innenfor disse rammene. I sak 5/2014 la nemnda til grunn at nemndas adgang til å sette til side skjønnsmessige kvalifikasjonsvurderinger er begrenset til tilfeller der arbeidsgivers vurdering av søkerne er basert på utenforliggende og usaklige hensyn.

Ombudet mener at X kommune, gjennom tidligere ansettelsesforhold har hatt et tilstrekkelig grunnlag for å vurdere språkkunnskapene. Ombudet vil likevel bemerke at det var uryddig av X kommunen å ikke gi A den reelle begrunnelsen for at hun ikke fikk noen av lærerstillingene. Det fremstår også uheldig at vurderingen av språk ikke ble nedtegnet eller på annen måte dokumentert av kommunen.

For at forskjellsbehandling skal være lovlig må det være et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå, og hvor inngripende den er for den eller de som stilles dårligere. Ombudet må veie de positive effektene forskjellsbehandlingen har for å fremme formålet, mot konsekvensene for den som forskjellsbehandles. Desto mer inngripende forskjellsbehandlingen er, desto viktigere må formålet med forskjellsbehandlingen være.

Ombudet legger til grunn at forskjellsbehandlingen det her er tale om er inngripende. A vil ikke kunne få jobb som lærer i X kommune inntil hun har bedret sine norskkunnskaper.

Formålet med forskjellsbehandlingen er å sikre elevene tilstrekkelig kvalitet på opplæringen. Kravet om «kunnskapar, dugleik og innsikt i norsk språk» er begrunnet i behovet for å sikre elevene opplæringen de har krav på etter opplæringsloven. Den enkelte lærer har ansvaret for elevenes faglige og språklige utvikling i fagene læreren underviser i. Som allmennlærer i grunnskolen vil språk være et svært viktig arbeidsredskap. Dersom skoler blir pålagt å ansette lærere uten tilstrekkelige språkkunnskaper, vil det få konsekvenser for kvaliteten på opplæringen. Kravet til språkkunnskaper er, som nevnt over, særlig skjerpet for denne type stillinger.

Hensynene bak språkkravet veier etter ombudets syn tyngre enn individets interesser i dette tilfellet. Ombudet er etter dette kommet til at språkkravet ikke anses som uforholdsmessig inngripende overfor A.

Ombudet vil avslutningsvis presisere at kommunen ved fremtidige utlysninger av undervisningsstillinger bør klargjøre at det stilles et språkkrav. For å ivareta forbudet mot diskriminering må språkkravene tilpasses stilingens karakter. Eksempelvis vil det ved tilsetting av en gymlærer ikke kunne stilles samme krav til språkferdigheter, som ved tilsetting av en norsklærer.

Konklusjon

A ble ikke diskriminert på grunn av språk i tilsettingssakene 2015/118 og 2014/330.