14/2133 Seksjon for behandlingsreiser diskriminerer ikke personer med nedsatt funksjonsevne

Ombudet la til grunn at personen, og andre i samme situasjon, ikke har lik mulighet til behandling i utlandet som pasienter uten nedsatt funksjonsevne. Krav om selvhjulpenhet har med andre ord som virkning at personer med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre i lovens forstand.

Ombudet vurderte om begrensningen i ordningen likevel er lovlig etter unntaksregelen i dtl § 6. Ombudet mente at begrensningen er saklig og nødvendig da ordningen er et knapphetsgode. Langt færre pasienter ville få tilbudet dersom tilskuddet også skal dekke ledsagers reise, lønn og opphold. Prioriteringen er også et spørsmål om en helsefaglig ressursfordeling som ombudet vanskelig kan overprøve som usaklig. Ombudet mente også at begrensningen ikke er uforholdsmessig inngripende da ordningen er et supplement til nødvendig helsehjelp i Norge.

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet har kommet frem til at Seksjonen for behandlingsreisers krav om selvhjulpenhet, og dertil manglende dekning av ledsagerutgifter til pasienter over 15 år, ikke er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5, jf. § 6.

Saken ble påklaget til Likestillings- og diskrimineringsnemnda, som opprettholdt ombudets konklusjon. Saksnummer i nemnda: 69/2016

• Saksnummer: 14/2133
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5
• Dato for uttalelse: 29. februar 2016

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

A har ved flere anledninger fått tilbud om behandlingsreise for psoriasis i utlandet. Klimabehandlingen består av bading, soling, fysikalsk behandling, samt individuell og gruppebasert trening. Som praktisk blind er han avhengig av praktisk bistand fra ledsager under reise og oppholdet. Ledsagerutgiftene har han imidlertid måtte dekke selv.

Behandlingsreiser i utlandet finansieres som en egen tilskuddsordning via statsbudsjettet (kapittel 0733, post 70). Tilskuddet forvaltes av Seksjon for behandlingsreiser ved Rikshospitalet, Oslo universitetssykehus HF, som faglig og administrativt ansvarlig for ordningen. Ansvaret er delegert av Helse- og omsorgsdepartementet, som overordnet ansvarlig. Tilbudet er ikke lov- eller forskriftsregulert, men fagpersonalet ved seksjonen har utarbeidet egne retningslinjer for uttak av pasienter.

Av retningslinjer for 2015 fremgår at seksjonen skal prioritere søkere ut ifra en samlet vurdering av det dokumenterte behovet for og forventet nytte av behandlingen for spesifikke diagnoser, herunder psoriasis. Funksjonsnivået blir tillagt avgjørende vekt, da pasienter over 15 år må være selvhjulpne for å få et tilbud. Det oppstilles en rekke eksklusjonskriterier, blant annet:

3.2. KONTRAINDIKASJONER
Pasienter med annen ledsagende sykdom som kan tenkes å forverres under behandlingsoppholdet, eller i vesentlig grad begrense deltakelse i programmet bør utelukkes.

Behandlingstilbud bør ikke gis ved følgende koeksisterende sykdommer eller tilstander:
…

3.2.7 ANNET
•    Barn og ungdom med multihandicap
•    Ved behov for personlig oppfølging
•    Gravide
•    Medikamenter …

Omtrent halvparten av søkerne får avslag. I 2013 fikk eksempelvis 2599 pasienter innvilget behandlingsreise, mens ledsagerutgiftene til 199 barn ble dekket. Stortingets bevilgning er ikke tilstrekkelig til å dekke reise for alle som ønsker det.

As hjemkommune, X kommune, har ingen ordninger med dekning av ledsagerutgifter for personer som er på behandlingsreiser til utlandet via spesialisthelsetjenesten. Kun i noen få tilfeller opplyser kommunen å ha godkjent en overføring av kommunale tjenester, nærmere bestemt såkalt brukerstyrt personlig assistanse, til utlandet i forbindelse med behandling.

Partenes syn på saken

A:

A mener at han som praktisk blind ikke har lik tilgang til behandlingsreiser i utlandet som pasienter uten nedsatt funksjonsevne.

Ettersom Seksjonen for behandlingsreiser krever selvhjulpenhet på klimareiser, samtidig som den kun dekker ledsagerutgifter til barn, opplyser A å måtte betale nærmere 30 000 kroner mer enn andre pasienter for behandlingen.  Turene blir med andre ord svært kostnadskrevende, noe som er uheldig for ham som er hardt rammet av psoriasis og ikke responderer på biologiske medisiner. Han responderer derimot på lysbehandlingen som gis ved hudpoliklinikken og i utlandet, jf. fremlagte legeerklæring. Særlig gir klimareiser en mer langvarig bedring.

A opplyser at det ikke finnes noen alternative kommunale støtteordninger for ham. Tidligere har han fått midler fra ulike legat, men ikke de siste par årene.

Seksjonen for behandlingsreiser:

Seksjonen for behandlingsreiser viser til at søknader fra pasienter med bistandsbehov vurderes på lik linje med andre hva gjelder sykdomsbilde og forventet nytte av behandlingen, så lenge søkeren selv eller hjemkommunen dekker ledsagerutgiftene.

Seksjonen opplyser at behandlingsreiser ikke er en rettighet etter pasient- og brukerrettighetsloven. Derimot er det et supplerende tilbud til pasientgrupper som har dokumentert nytte av behandlingstiltak i et varmt og solrikt klima.

Siden seksjonen ikke kan innvilge alle søknader innen gjeldende økonomiske rammer, er det føringer om at de tildelte midler skal sikre flest mulig pasienter klimabehandling. Dersom budsjettet også skulle dekke reise, opphold og lønn for ledsagere til søkere som av ulike grunner var i behov av dette, ville langt færre pasienter fått reise.

Seksjonens uttakskriterier forutsetter etter dette selvhjulpenhet, både under reise og under det tre til fire ukers lange oppholdet. Dette går også frem av NOU 2000:2 om Behandlingsreiser til utlandet – et offentlig ansvar? og Helsedirektoratets veiledning for leger fra 1992 (IK-57), som er veiledende for seksjonens prioriteringer. Personalet på behandlingsstedet har dessuten begrenset mulighet til å gi bistand utover behandling av hudlidelsen. Ikke bare er det store pasientgrupper, men også mye undervisning og gruppearbeid. Som nevnt over, tilrettelegger seksjonen likevel for at pasienter med ulike behov kan delta. Eksempelvis deltok flere med fysisk eller psykisk nedsatt funksjonsevne på behandlingsreise våren 2015, hvor hjemkommunen dekket ledsagerutgiftene.

Avslutningsvis opplyser seksjonen at det muligens vil bli enkelte endringer hva gjelder dekning av ledsagerutgifter. Seksjonen viser til at Helse- og omsorgsdepartementet vurderer å forskriftsregulere tilbudet om behandlingsreiser, men eventuelle endringer vil ikke tre i kraft før tidligst i 2017.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (dtl.), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Loven forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 første ledd. Forbudet gjelder diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne. Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i dtl. § 6 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i dtl. § 7.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes nedsatt funksjonsevne, jf. dtl. § 5 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. dtl. § 5 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. dtl. § 6.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til hvorvidt krav om selvhjulpenhet på behandlingsreiser i utlandet er i strid med forbudet mot indirekte diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. dtl. § 5.

Forbudet mot indirekte diskriminering gjelder på alle samfunnsområder, og rammer etter forarbeidene en tilsynelatende nøytral eller formelt lik behandling, dersom behandlingen har som effekt at personer med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) side 101.

Det er ikke bestridt at A, som i praksis er blind, har nedsatt funksjonsevne i lovens forstand og at han har behov for praktisk bistand under reise og det tre til fire ukers lange behandlingsoppholdet for psoriasis i utlandet. Det er heller ikke bestridt at han tidligere er blitt innvilget klimareise ved flere anledninger av Seksjonen for behandlingsreiser, forutsatt at han selv eller hjemkommunen har dekket ledsagers utgifter.

Er A dårligere stilt på grunn av nedsatt funksjonsevne?

Krav om selvhjulpenhet under reise og opphold gjelder for alle pasienter over 15 år. Klagers situasjon er imidlertid ikke sammenlignbar med situasjonen til pasienter som ikke har noe bistandsbehov. Ombudet viser til at det er As nedsatte synsevne som gjør at han ikke kan nyttiggjøre seg av behandlingstilbudet for psoriasis uten praktisk bistand. Å dekke ledsagers reise, opphold og lønn er dessuten svært kostnadskrevende for ham og han har ingen mulighet til å få alternativ støtte fra sin hjemkommune, jf. fremlagte dokumentasjon fra X kommune. Etter dette legger ombudet til grunn at A, og andre i samme situasjon, ikke har lik mulighet til behandling i utlandet som pasienter uten nedsatt funksjonsevne. Krav om selvhjulpenhet har med andre ord som virkning at personer med nedsatt funksjonsevne stilles dårligere enn andre i lovens forstand.

Er forskjellsbehandlingen likevel lovlig?

Det neste ombudet må vurdere er om det er adgang til å forskjellsbehandle A og andre i tilsvarende situasjon ut fra unntaksbestemmelsen i dtl. § 6. For at forskjellsbehandlingen av personer med nedsatt funksjonsevne skal være lovlig, må praksisen ikke bare ha et saklig formål, den må også være nødvendig for å oppnå formålet, og den må ikke være uforholdsmessig inngripende. Det er innklagede som har bevisbyrden, og må sannsynliggjøre at forskjellsbehandlingen er lovlig jf. dtl. § 30.

Er forskjellsbehandlingen nødvendig for å oppnå et saklig formål?

Seksjonen for behandlingsreiser opplyser at kravet om selvhjulpenhet for personer over 15 år skyldes ressursprioriteringer. Formålet med ordningen er å gi behandling til flest mulig pasienter innen gjeldende økonomiske rammer, slik det også går frem av ulike veiledninger om seksjonens prioriteringer. Det understrekes at langt færre pasienter vil få tilbud om behandlingsreise i utlandet dersom også voksne pasienter skal kunne få dekket sine ledsagerutgifter.

I lovens forarbeider fremgår at en rekke formål kan tenkes å være saklige, og hensynet til andres helse nevnes som et typisk saklig formål, jf. Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) side 107. Også økonomihensyn kan etter omstendighetene være saklig etter forarbeidene. Videre fremgår at ombudet må vurdere om de saklige formålene kunne ha blitt oppnådd på en mindre inngripende måte, jf. Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) side 107.

Avgjørende for ombudet er at behandlingsreiser i utlandet er et såkalt knapphetsgode for utvalgte pasientgrupper. Kun halvparten av søkerne får innvilget behandling, og langt færre pasienter vil nødvendigvis få tilbudet dersom tilskuddet også skal dekke ledsagers reise, lønn og opphold. Vi kan heller ikke se bort fra at noen pasienter vil være i behov av mer enn én ledsager. Ettersom behandlingsreiser er et kostnadskrevende supplement til nødvendig behandling i Norge, er det videre nærliggende å anta at ressursprioriteringen er nødvendig for å ivareta legitimiteten til selve ordningen. Uansett baserer seksjonens uttakskriterier seg på en helsefaglig ressursfordeling som ombudet vanskelig kan overprøve som usaklig. Vi kan heller ikke se at formålet, som er å sikre at flest mulig pasienter får helsebehandling, kan oppnås på en annen og mindre inngripende måte innenfor gjeldende behandlingsopplegg og bevilgning.

Ikke uforholdsmessig inngripende?

Ombudet må deretter vurdere om kravet til selvhjulpenhet, og dertil manglende dekning av ledsagerutgifter, er forholdsmessig. I henhold til forarbeidene skal ombudet foreta en avveining av det positive formålet som sikres ved forskjellsbehandlingen og den negative virkningen forskjellsbehandlingen har for A og andre i tilsvarende situasjon, jf. Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) side 107.

Ombudet betviler ikke at dagens uttakskriterier for behandlingsreiser har negative konsekvenser for A. Han er hardt rammet av psoriasis, og lysbehandlingen som han mottar i utlandet gir ham en særlig effekt. Han kommer også fra en av hjemkommunene som ikke gir alternativ støtte til dekning av ledsagerutgifter. Vi har således forståelse for at dagens ordning oppleves som urettferdig for ham som praktisk blind.

Ombudet finner likevel ikke kravet om selvhjulpenhet som uforholdsmessig inngripende i lovens forstand. Avgjørende for ombudet er at klimareiser kun er et supplement til nødvendig helsehjelp etter sektorlovgivningen. Vi bemerker i den forbindelse at A mottar lysbehandling fra hudpoliklinikken som også gir effekt, om enn noe mer kortvarig en klimabehandling. Vurderingstemaet for ombudet er uansett ikke om klagers behandlingstilbud er optimalt. Videre bemerker ombudet at klager og andre i tilsvarende situasjon også har mulighet til å søke om legatmidler. Klager har tidligere blitt innvilget støtte fra ulike legat.

Etter dette legger ombudet til grunn at krav om selvhjulpenhet ved deltakelse på behandlingsreiser i utlandet oppfyller krav til lovlig forskjellsbehandling, jf. dtl. § 6. Seksjonens uttakskriterier er derfor ikke i strid med forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. dtl. § 5.

Avslutningsvis vil ombudet bemerke at denne saken indirekte berører spørsmålet om hvordan staten generelt skal organisere sine ytelser til personer med nedsatt funksjonsevne. Stortingets bevilgninger, hvordan supplerende helsehjelp skal organiseres og hvilke ressursprioriteringer som skal gjøres, er i utgangspunktet politiske spørsmål som ombudet mangler kompetanse til å uttale seg om, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 femte ledd.

Ombudet vil likevel bemerke at vi er positive til at ordningen nå vurderes forskriftsregulert, herunder at det vurderes å gi flere muligheten til praktisk bistand. Etter vårt syn vil nettopp opprettelsen av en nasjonal tilskuddsordning for dekning av ledsagerutgifter best sikre lik tilgang til behandlingsreiser, uavhengig av pasientenes funksjonsevne. Dette er også nødvendig for å hindre at kommuneøkonomien avgjør hvilke pasienter som får tilbud om behandling i spesialisthelsetjenesten eller ikke, slik som i dag. Uansett vil vi på generelt grunnlag følge tematikken videre i vårt pådriver- og tilsynsarbeid.

Konklusjon

Seksjonen for behandlingsreisers krav om selvhjulpenhet, og dertil manglende dekning av ledsagerutgifter til pasienter over 15 år, er ikke er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5, jf. § 6.