Barn med nedsatt funksjonsevne - spørsmål om likeverdig tjenestetilbud fra kommunen

 Bakgrunn for saka

Saka gjeld spørsmål om avslag på tilrettelagt transport til eit dagsenter til ein person med nedsett funksjonsevne utgjør diskriminering i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4.

A har autisme og er utviklingshemma. A har behov for hjelp til alle daglege gjøremål, personleg stell og tilsyn heile døgnet. Foreldra til A, C og D, har på vegne av ho brakt saka inn for ombodet. C er verje for dottera.

A har leid leilegheit av B kommune i E bufellesskap. Den 1. desember 2014 sendte foreldra oppseiing av leilegheita til bustadkontoret. Oppseiingstida var tre månader. A fekk beskjed om at oppseiingstida blei sett ut februar 2015.

A kjøpte eigen leilegheit i F i B kommune i desember 2014. Bakgrunnen for kjøpet var foreldra sin misnøye med butilbodet i E, samt eit ønske om å få ho nærare foreldra. A overtok leilegheita den 20. desember 2014.

C søkte 3. desember 2014 om kommunale omsorgstenester i samband med at A skulle flytte i eigen bustad i nærleiken av der verje bur. Den 20. januar 2015 fatta B kommune vedtak om omsorgstenester for A. I brev av 5. mars 2015 til klagar varsla kommunen om at den vurderte å gjere om på vedtaket av 20. januar. Den 16. mars 2015 gjorde kommunen om på vedtaket. I omgjeringsvedtaket står det: «B kommune vurderer at det ikkje er mogeleg å yta forsvarlege tenester til A i bustad åleine. Kommunen avslår på denne bakgrunn retten til å få tilrettelagt heildøgnsomsorg i ny bustad i F. Kommunen fastheld retten til tenester og omfang av tenester som vart stadfesta i vedtak datert 20.10.2015, men stiller som vilkår at A må bu i bustad knytt til ein omsorgs-base, som er stor nok til å ivareta forsvarlege helse og omsorgstenester ut får hennes behov.»

Det går fram av referat frå møte den 4. desember 2014:»Transport til dagsenter når A flytter til G: H undersøkjer korleis dette skal ordnast.»

I brev av 26. mars 2015 klaga C på omgjeringsvedtaket. B kommune vurderte klagen 26. mars, og i brev av 8. april 2015 opprettheldt kommunen sitt vedtak av 16. mars 2015 og sendte saka til Fylkesmannen i I for endeleg vurdering.

Fylkesmannen i I konkluderte med å oppheve B kommune sitt endringsvedtak av 16. mars 2015. Det medførte at vilkåret om at A ikkje kan bu der verja ønskjer, og samstundes få kommunale omsorgstenester, falt bort. B kommune sitt opphavelege vedtak av 20. januar 2015 vert ståande, og kommunen måtte levere dei tenesta det der vert fatta vedtak om.

I brev av 12. mars 2015 ba B kommune Fylkesmannen i I om å vurdere om C var eigna som verje for A. Fylkesmannen i I vurderte meldinga om bekymring frå kommunen, og konkluderte med at Fylkesmannen ikkje hadde nokon merknader til korleis oppdraget som verje er utført.

Den 3. august 2015 flytta A inn i eigen bustad. A betalte for transportkostnadene til dagsenteret i om lag to og ein halv månad etter at ho flytta.

Frå midten av oktober 2015 blei A henta og kjørt til og frå dagsenteret av ein bil med eigen sjåfør. Kommunen ga beskjed om at dette var ei midlertidig ordning, da kommunen arbeida med forslag til endring av tilbodet om tilrettelagt transport.

Rådet for funksjonshemma ga 4. november 2015 fylgjande uttale om saka: «Rådet for funksjonshemma er oppteken av at aktivitetstilboda til personar med nedsett funksjonsevne ikkje blir svekka, men derimot svært viktige og oppretthalda. Det betyr svært mykje for den enkelte sin livskvalitet og helse.

Rådet bed om at noverande transportordning for dei som får tilbodet sitt ved Kompetansesenteret (dagavdeling) i dag vert oppretthalde. Dette gjeld også for dei som bur utanfor bufellesskap og brukar offentleg/kommunal transport som vert dekka av kommunen. Tek ein utgangsport i busskort t.d. frå J eller K til L, kan det for brukarar lengst vekke frå L komma opp i ein betydeleg kostnad i året.

Difor må ein mogleg eigenandel vera moderat og lik uansett kva heimeadresse vedkommande har.

Konsekvensen av rådmannen si innstilling kan verta at sjølv om brukaren har plass ved dagsenteret, kan kommunen måtte overta det fulle ansvar for heimebuande funksjonshemma der foreldre/pårørande ikkje maktar meir.»

I brev av 16. november 2015 avslo B kommune søknad om dekking av reiseutgifter for køyring til dagsenteret iL: «B kommune har vurdert din forespurnad om dekking av reiseutgifter att og fram frå heimen til L kompetansesenter. Køyretilbod fell ikkje inn under lov om helse og omsorgstenester, men er ein ordning som er komen i stand i regi av kommunen av praktiske årsaker for dei som bur i bufellesskap.

Søknaden blir avslått med bakgrunn i privat ordning mellom bebuar og kommunen, som kommunen etter kvart har sett er kostbar. Vi vil seinare lage sak om eigenandel for tenesta gjennom politiske vedtak.

Etter som dette ikkje er eit vedtak er det ikkje klagerett etter forvaltningslova.»

Formannskapet vedtok den 3. desember 2015 fylgjande: «B kommune kan organisere transport for menneske med nedsett funksjonsevne mellom bufellesskapa og aktivitetstilbod ved L kompetansesenter.

Tilbodet gjeld ikkje for private heimar.

Det må søkjast om tenesta. B kommune innfører eigenandel på tilrettelagt transport.

Dette inneber at alle som bur i bufellesskapa på M og har aktivitetstilbod på dagsenteret må søkje om transport. Bruk vedlagte søkjarskjema og send det til L kompetansesenter,N 7, O L innan 15.1.2016

Om du kan «stå langs vegen» der transporten går, kan du og søkje om å få nytte deg av transporten.

Dei som arbeidar ved B vekstbedrift, kan ikkje lenger få nyttiggjere seg av denne transporten. Dei må søkje tildelingskontoret for alternative løysingar. Bruk vedlagte søkjarskjema.

Eigenandelen ved transport vil bli den same som ved offentleg transport.»

I saksutgreiinga står det fylgjande: «B kommune driv ulike dagsenter og aktivitetstilbod. Desse tilboda er av stor betyding for målgruppa. Det gjev innhald og struktur i kvardagen. Ulike aktivitetar styrker sjølvkjensla og gjev meistringsopplevingar for den einskilde. I tillegg er det og ein sosial arena. Dette er ikkje ein lovpålagt teneste, men gode og ressurssparande tiltak som når mange. Alternativet er tilsyn og aktivitet i eigen heim, noko som er mykje meir ressurskrevjande. Målgruppa for tilbodet er menneske med nedsett funksjonsevne som har trong for meiningsfylte aktivitetar og sosialt samvær med andre. Tilboda er organisert innanfor pleie og omsorg og fylgjande tilbod har tilrettelagt transport. Dagsenterplass på sjukeheim er inkludert mat og transport. Brukar som har fått tildelt dagsenterplass betalar kr 200 pr. dag i eigenandel. Av dette blei ca 50 kroner rekna som utgifter til skyss. (vedtak i kommunestyret 24.05.2012) L kompetansesenter har aktivitetstilbod til menneske med funksjonshemming. Det er organisert transport mellom bufellesskapa på M og dette aktivitetstilbodet ved L kompetansesenter. Denne transporten er gratis for dei som nyttar den, men den utgjer ein del kostnadar for kommunen. L kompetansesenter nyttar pr. i dag 0,33 årsverk til transport til og frå aktivitetstilbod. I tillegg kjem kostnadane med innkjøp og drift av eigen minibuss.

Då omfanget av transport er aukande bør det takast stilling til om dette skal vere eit kommunalt tilbod. Det bør og takast stilling til kor omfattande transporttilbodet skal være og om det skal betalast eigenandel. Storparten av brukarane som treng tilrettelagt transport bur i bufellesskap. Personale som utfører transporten har andre arbeidsoppgåver etter fullført transport. For å redusere kostnadane knytt til personalutgifter vil eit alternativ vere at transporten går frå bufellesskapa til aktivitetstilbod. Eit anna alternativ er å køyre rundt og hente brukarar som bur utanfor bufellesskapa. Dette vil medføre lenger reisetid og kortare tid på aktivitetstilboda noko som truleg vil opplevast negativt for dei fleste brukarane. I tillegg vil ressursbruken i fht. Transport auke. Eit tredje alternativ kan vere at når kommunen har transport og det er kapasitet, så kan ein ved å møte opp på vegen langs transportruta få nytte seg av transporten. Ein del kommunar har innført eigenbetaling ved transport til denne typen tiltak. Til dømes så kostar transport til og frå dagsenter i Bergen kommune kr. 340 pr. mnd for dei som har eit fullt dagtilbod. Andre kommunar tar betalt for aktivitetstilbod.»

A vart teken ut av dagsenteret frå og med måndag 14. desember 2015 på grunn av kostnader med transport.

Måndag 4. januar 2016 vart det på ny organisert tilrettelagt transport for A til dagsenteret i L.

Den 14. januar 2016 søkte C og D Tildelingskontoret om tilrettelagt transport for A. I brev av 8. februar 2016 avslo B kommune søknaden: «Tilbodet om tilrettelagt transport er avgrensa til brukarar som bur i eit av kommunen sine bufellesskap og har aktivitetstilbod ved L kompetansesenter. Då du bor i eigen bustad vert du ikkje omfatta av ordninga. Søknaden din vert difor avvist. Vedtaket kan ikkje klagast på. Den nye transportordninga vil bli sett i verk 1.3.2016 og ordninga med transport frå J-sona vil opphøyre frå same dato.»

C og D brakte på vegne av A saka inn for ombodet ved brev av 4. februar 2016.

Partane sitt syn på saka

C og D på vegne av A:

A er diskriminert fordi ho har valt å bu i eigen bustad når det gjeld transport til dagsenteret i L. Kommunen har avslått å betale kjøregodtgjersle til A samstundes som den ikkje har klart å ordne med annen transport. Alle andre har samstundes hatt gratis transport til dagsenteret.

B kommune har fatta eit vedtak angåande tilrettelagt transport til dagtilbod i L som seier at personar som bur i private heimar ikkje har muligheit til å søkja om slik transport. Retten til å få tilrettelagt transport er atterhaldt dei som bur i kommunale bufellesskap på M. Sjølv om ein ikkje har krav på tilrettelagt transport, må kommunen behandle alle likt. Så lenge alle andre som går på dagsenteret har gratis transport, så må kommunen sørgja for at A og får gratis transport.

I saksutgreiinga til B Kommune er det sagt at ordninga med gratis tilrettelagt transport var atterhaldt bebuarar i kommunale bufellesskap, og at gratis tilrettelagt transport gjaldt dei som hadde fått vedtak om aktivitetstilbod på dagsenteret i L. Dette er ikkje rett. Alle som har hatt aktivitetstilbod ved dagsenteret i L har hatt gratis transport i alle år uavhengig av bustad og bustadform. I tillegg har mange av dei som har jobba ved B Vekstbedrift (tidlegare P) i Q hatt gratis transport. Dette gjaldt dei som bur på M og vidare langs ruta til Q.

Etter at transporten for A og den andre bebuaren i J-sona vart stoppa har alle andre som går på dagsenteret hatt gratis transport uavhengig av om dei bur privat eller ei. Dette gjeld og R som har fått dekkja bussreise av B Kommune også etter 14. desember 2015. Dei som jobba på B Vekstbedrift har og hatt gratis transport på same vis også etter 14. desember 2015.

A har nytta eigen bil til transport i 2, 5 månader, samstundes som foreldra har kontakta kommunen gjentekne gonger for å få ei avklaring om korleis transporten skal organiserast. C og D ønskjer primært at A kan få betalt for den kjøringa ho har måtte kosta sjølv i forbindelse med transport til dagsenteret i ca. 2, 5 månader. Totalt utgjer dette kronar 14214,-.

Kommunen har nytta alle midlar for å hindre A i å flytte inn i eigen bustad og nytta seg av sin rett til sjølv å velja kvar og med kven ho vil bu. Først med å gjere om omsorgsvedtaket og deretter å forsøkje å fjerne mor som verje.

B kommune:

B kommune avviser A sin påstand om diskriminering.

Kommunen presiserer at ordninga med tilrettelagt transport frå bufellesskap i kommunen til dagsenteret i L aldri har vore eller er ein lovpålagt teneste som kommunen skal yte til sine bebuarar. Kommunen vil også presisere at ordninga først og fremst er komen i stand for å effektivisere tilbodet om transport for ei samla gruppe, særleg med tanke på behov og geografi (same bustad).

Forvaltningslova sine sakshandsamingsregler er ikkje gjenstand for overprøving frå ombodet med mindre feila kan medføre urimeleg forskjellsbehandling. Kommunen er av den meining at saksbehandlingsfeilen ikkje har fått innverknad på avgjersla om ny ordning for tilrettelagt transport.

Kommunen viser til formålsparagrafen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 1, og påpeiker at saken gjeld ulikheiter basert på kor dei bor geografisk, og ikkje ulikheitar knytt til funksjonsevna. Krava er objektive og baserar seg ikkje på å forskjellshandsame på bakgrunn av funksjonsevne. Om det er snakk om urimeleg forskjellshandsaming så er det i tilfelle av same gruppe menneskjer. Kommunen kan såleis ikkje sjå at loven er anvendeleg i denne aktuelle saka. Vidare når ein ser på lovens saklege virkeområdet, kan det også stillast spørsmål ved om denne saka er i samsvar med virkeområdet, jf. § 2. Korleis bebuarane vil innordne seg når det gjeld til transport som ikkje er lovpålagt, må vel kunne seiast å være av reint personleg forhold.

Kommunen ser ikkje kva for relevans tal på avslag har i vurderinga av om transportordninga er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Om ombodet komer fram til at det har skjedd noko i strid med nemnde lov vil kommunen måtte ta tak i alle saker, uavhengig av kor mange dette gjeld. Kommune kan likevel presisere at alle avslag er gitt på bakgrunn av at søkarane ikkje oppfyller vilkåra, som går ut på at dei ikkje bur i eit kommunalt bufellesskap. Det skal også nemnast at kommunen tidlegare har latt folk som ikkje bur i kommunale bufellesskap få sitte på med minibussen, men dette har berre basert seg på velvilje og at vedkommande har budd på ein stad på strekninga mellom bufellesskapet og dagsenteret i L og ikkje minst at det har vore ekstra plass i minibussen. Tilsvarande ordning vil også gjelde etter ny ordning, men nå vil dei også måtte løyse ut billett om dei ønskjer å nytte seg av denne moglegheita.

Rettsleg grunnlag

Ombodet kan gi uttale om eit forhold er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (lov nr. 61/2013) eller ikkje, jf. diskrimineringsombudsloven (lov nr. 40/2005) § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven sett forbod mot direkte og indirekte diskriminering på grunn av nedsett funksjonsevne, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5.

Direkte diskriminering er i lova definert som ei handling eller unnlating som har som formål eller verking at ein person blir behandla dårlegare enn andre ville blitt i ein tilsvarande situasjon, og at dette er på grunn av nedsett funksjonsevne.

Indirekte diskriminering er i lova definert som ein tilsynelatande nøytral bestemming, føresetnad, praksis, handling eller unnlating som fører til at personer stilles dårlegare enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsett funksjonsevne.

Forskjellig behandling er ikkje i strid med forbodet mot diskriminering i § 5 når den har eit sakleg formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er eit rimeleg forhold mellom det ein ønskjer å oppnå og kor inngripande behandlinga er overfor den eller dei som blir behandla dårlegare, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 6.

Dersom det ligg føre omstende som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det leggas til grunn at diskriminering har skjedd, viss ikkje den som er ansvarlig for handlinga, unnlatinga eller ytringa sannsynliggjør at det likevel ikkje har skjedd diskriminering, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 13.

Ombodet sin vurdering

Klagar sin verje har vist til at A er diskriminert først fordi ho har valt å bu i eigen bustad, og deretter når det gjeld ordninga med tilrettelagt transport. Når det gjeld kommunale omsorgstenester til A i samband med at ho flytta i eigen bustad, blei kommunen sitt vedtak om omgjering oppheva av Fylkesmannen i I, og dette forholdet er såleis retta.

Ombodet skal dermed berre ta stilling til om B kommune har handla i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven ved avslag på tilrettelagt transport til dagsenteret i L for A. Ombodet har merka seg at kommunen i varierande grad har vald å tilby tilrettelagt transport til og frå dagsenteret, og at det av den grunn har vore lite føreseieleg for klagar, men kan ikkje sjå at dette er av avgjerande betyding for spørsmålet om diskriminering.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har i § 16 ein regel om rett til individuell tilrettelegging av kommunale tenestar. I § 16 første ledd, andre setning heiter det: «Personer med nedsatt funksjonsevne har rett til egnet indivduell tilrettelegging av kommunale tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenesteloven av varig karakter for den enkelte, for å sikre at personer med nedsatt funksjonsevne får et likeverdig tilbud.»

B kommune har vist til at tilrettelagt transport og for så vidt også tilbodet om aktivitet på dagsenteret/kompetansesenteret ikkje er ei lovpålagt teneste. Dette er altså ikkje tenester klagar har krav på. Klagar har ikkje bestridt dette. Ombodet legger dette til grunn.

I lovforarbeida til tidlegare diskriminerings- og tilgjengelighetslov (lov nr. 42/2008), Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) s. 265, som i hovudsak er vidareført med 2013-lova, står det fylgjande under merknadar til dei einskilde lovreglane når det gjeld individuell tilrettelegging av slike tenestetilbod: «Bestemmelsen understreker kommunens plikt til å tilby tjenester tilpasset den enkeltes behov, også når dette krever en individuell tilrettelegging. Denne bestemmelsen skal regulere hvorvidt det har skjedd diskriminering ved at gjeldende regler ikkje er fulgt. Den endrer ikke kommunens plikter etter helse- og sosiallovgivningen.»

Da det ikkje fylgjer av helse- og omsorgstenesteloven at ein har krav på tilrettelagt transport, legger ombodet til grunn av regelen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 16 ikkje regulerer det forhold som klaga gjeld.

Ombodet går så over til å sjå på om avslag på tilrettelagt transport kan utgjere diskriminering etter hovudregelen i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4.

For at ombodet skal kunne konkludere med at det har skjedd diskriminering, må fleire vilkår vere oppfylt. For det første må klagar ha blitt behandla dårlegare enn andre i ein tilsvarande situasjon.

Det er på det reine at vilkåret om å bli behandla dårlegare er oppfylt da klagar har fått avslag på søknad om tilrettelagt transport til og frå dagsenteret. Grunnlaget for å samanlikne er da personar som bur i eit av kommunen sine bufellesskap, som får slik transport. Det går fram av saka sine dokumentar at også andre innbyggarar har fått avslag på transport. Til dømes har personar som arbeidar ved B vekst AS fått avslag på slik søknad.

B kommune har grunngitt avslaget på tilrettelagt transport med at A ikkje bur i eit av kommunen sine bufellesskap, men bur i eigen bustad. Det dreiar seg då ikkje om ein ulik behandling av personar med ulik type nedsett funksjonsevne. Det er dermed ikkje tale om direkte diskriminering eller ulovleg positiv særbehandling av ein gruppe med ein bestemt type nedsett funksjonsevne. Ombodet viser til Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) s. 125, kor det går fram: «Det kan reises spørsmål om det er tillatt å skille ut en mindre gruppe for positiv særbehandling sjølv om en større gruppe er dårlig stilt. For eksempel kan det tenkes at det iverksettes tiltak for å fremme bevegelseshemmedes jobbmuligheter, samtidig som det er klart at også mennesker med andre former for nedsatt funksjonsevne ikkje har like muligheter for å få jobb. Departementet mener at der det foreligger reell ulikhet for fleire grupper av personer med nedsatt funksjonsevne, bør det utvises en viss forsiktighet med å gi positiv særbehandling bare til en eller noen av gruppene.»

I Likestillings- og diskrimineringsnemnda sin sak nr. 17/2010 kom nemnda til at Nav sin praktisering av rundskriv om «stønad til motorkjøretøy eller annet transportmiddel» behandla utviklingshemma dårlegare enn andre, og uttalte: «Retningslinjene oppfordrer psykisk utviklingshemmede som bor i samlokalisert bolig, til å inngå felles avtale om å dele motorkjøretøy i gruppe 2, og at det ‘som regel ikke [vil] være aktuelt å tilstå stønad til mer enn ett motorkjøretøy i gruppe 2 i hver samlokaliserte bosted’. Dette medfører at man for denne gruppen utviklingshemmede ikke foretar en tilstrekkelig individuell vurdering av om vilkårene for å motta stønad til motorkjøretøy 2 er til stede. NAV har på sin side opplyst at de vurderer å fjerne uttrykket ‘psykisk utviklingshemmet’ i rundskrivet.»

Samanlikningsgrunnlaget var da personar med annan type nedsett funksjonsevne enn psykisk utviklingshemming. Det er ikkje tilsvarande skilje mellom type nedsett funksjonsevne i denne saka.

Ombodet finner heller ikkje at kommunen sitt avslag er i strid med forbodet mot indirekte diskriminering, jf. diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 andre ledd, tredje setning.

I Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) s. 252, står det mellom anna fylgjande om indirekte diskriminering: «Indirekte diskriminering kjennetegnes ved at det tilsynelatende ikkje er noe (formelt) galt som har funnet sted. Handlingen, unnlatelsen, bestemmelsen, betingelsen eller praksisen er formelt sett nøytral, men får i praksis den virkning for personer med nedsatt funksjonsevne at de stilles dårligere enn andre.»

Ombodet kan ikkje sjå at avslaget i praksis stiller personar med nedsett funksjonsevne dårlegare enn andre da ordninga er ei ordning som skal ivareta nettopp denne gruppa og fleirtalet av dei som har behov for slik transport bur i eit av kommunen sine bufellesskap – og dermed også får slik transport.

Om den ulike behandlinga av innbyggarar som bur i eigen bustad og innbyggarar som bur i eit av kommunen sine bufellesskap, kan være i strid med andre reglar faller utanfor ombodet sin kompetanse.

Ombodet sin konklusjon er følgeleg at kommunen sitt avslag på tilrettelagt transport ikkje strider mot forbodet mot direkte eller indirekte diskriminering i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4.

Konklusjon

B kommune har ikkje handla i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4 ved avslag på tilrettelagt transport til dagsenteret i L for A.