15/2516 Manglende forlengelse av utdanningskrav er ikke i diskriminering på grunn av foreldrepermisjon

Regnskapsførere som allerede er autoriserte får slik forlengelse etter forskriften for revisorer § 4- i siste ledd.

Ombudet konkluderte med at praksisen til Finanstilsynet var forskjellsbehandling etter lovens § 5, men at denne var lovlig etter § 6.

Ombudet mente at formålet med forskjellsbehandlingen, å sikre at søker har tilstrekkelig aktuell kompetanse på søknadstidspunktet, er saklig. Videre at praksisen var nødvendig, ettersom det vil innebære en svekkelse av kompetansekravet dersom det gis fristforlengelse. Endelig mente ombudet at forskjellsbehandlingen ikke var uforholdsmessig inngripende ettersom dette var krav hun uansett måtte oppfylle, utdanningen ville være gyldig i tre år og ombudet ikke kan overprøve de faglige kompetansekravene som er satt av Finanstilsynet.

• Saksnummer: 15/2516
• Lovgrunnlag: Likestillingsloven § § 5 og 6
• Dato for uttalelse: 25. april 2016

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

For å bli autorisert som regnskapsfører gjelder et krav om etterutdanning dersom det er mer enn tre år siden utdanningen ble avsluttet. Saken gjelder spørsmålet om Finanstilsynets praksis, med å ikke forlenge treårsfristen med ett år for personer som har gått ut i foreldrepermisjon før de har blitt autoriserte, er i strid med likestillingsloven.

For å bli autorisert som regnskapsfører stilles det krav til både utdanning og praksis, jf. regnskapsførerloven § 4 første ledd nr. 6 og nr. 7. Det nærmere innholdet i kravene er fastsatt av Finanstilsynet i regnskapsførerforskriften.

Det fremgår følgende i regnskapsførerforskriften § 1-1 om utdanningskravet:

Dersom utdanningen som nevnt i første og andre ledd er avsluttet for mer enn tre år siden, må søker i tillegg oppfylle etterutdanningskravet i § 4-1 for siste treårsperiode.

Det fremgår følgende i regnskapsførerforskriften § 1-2 om praksiskravet:

Autorisert regnskapsfører skal ha minst to års relevant regnskapspraksis, hvorav minst ett år hos autorisert regnskapsfører eller autorisert regnskapsførerselskap.

Med relevant regnskapspraksis menes regnskapsføring etter bokførings- og regnskapslovgivningen, herunder utføring av oppdragsgivers plikter og utarbeidelse av oppgaver og opplysninger for oppdragsgiver som denne skal gi i henhold til lov eller forskrift. Praksisen skal omfatte utarbeidelse av minst ett årsregnskap etter regnskapsloven og ligningspapirer etter ligningsloven.

Revisjonspraksis hos statsautorisert eller registrert revisor eller godkjent revisjonsselskap, som foretar revisjon av årsregnskap etter revisorloven, likestilles med relevant regnskapspraksis.

Finanstilsynet kan godkjenne inntil ett års praksis fra ligningskontroll av næringsdrivende, herunder kontroll av hvorvidt de næringsdrivende oppfyller lov og forskrift på regnskaps- og skatteområdet. Det samme gjelder å forelese på universitet og høyskole i emner som nevnt i § 1-1 første ledd.

Ett års praksis kan ikke utgjøre mindre enn 1 600 timer. Praksisen må være opparbeidet de siste fem årene. Finanstilsynet kan i særlige tilfeller godkjenne eldre praksis.

A fullførte utdannelsen i 2011. Hun var i foreldrepermisjon fra 23. september 2013 til 31. desember 2014. I november 2015 søkte hun Finanstilsynet om autorisasjon som regnskapsfører og fikk avslag på søknaden. Av vedtaket fremgår det at rettsgrunnlaget er lov av 18. juni 1993 om autorisasjon av regnskapsførere § 4, og at tilhørende forskrift av 8. februar 1999 om autorisasjon av regnskapsførere § 1-1 ikke er oppfylt. Begrunnelsen for avslaget er følgende:

De har avsluttet utdanningen for mer enn tre år siden, og § 1-1 tredje ledd kommer til anvendelse. De må derfor dokumentere oppfyllelse av etterutdanningskravet som er beskrevet i forskriften § 4-1.

Av forskriftens § 4-1 fremgår det følgende:

Autorisert regnskapsfører skal til enhver tid kunne dokumentere minst 77 timer etterutdanning i løpet av de tre foregående kalenderår. Etterutdanningen skal minst omfatte:

1. 1.       21 timer finansregnskap hvorav minst 7 timer innenfor bokføringsregelverket
2. 2.      21 timer skatterett/avgiftsrett
3. 3.      14 timer emner fra regnskapsførerregelverket og god regnskapsføringsskikk
4. 4.      7 timer rettslære.

Inntil 14 timer kan utgjøres av emner nevnt i nr. 1 til 4, eller av obligatoriske emner som inngår i plan for bachelorstudium i økonomi og administrasjon vedtatt av NRØA.

En undervisningstime tilsvarer minst 45 minutter.

Regnskapsfører skal gjennomføre etterutdanningen ved å:

1. 1.    delta på etterutdanningskurs arrangert av profesjonelle arrangører,
2. 2.    bestå eksamen på universitet eller høyskole der ett studiepoeng tilsvarer fire timer etterutdanning. Tilsvarende gjelder dersom regnskapsfører kan dokumentere å ha deltatt på minst 75 % av undervisningsopplegget til slik eksamen.

Å forelese på kurs eller å undervise i fag som nevnt i fjerde ledd gir uttelling på lik linje som deltakelse.

Ved avvikling av fødselspermisjon utover seks måneder, forlenges fristen i første ledd med ett år. Finanstilsynet kan i andre særlige tilfeller gi utsettelse av etterutdanningen etter søknad eller godta at denne reduseres

A hadde vært i foreldrepermisjon i mer enn seks måneder. Det fremgår av vedtaket at A ikke hadde dokumentert etterutdanningskravet i forskriften og videre:

Det presiseres at forskriftens § 4-1 siste ledd kun kommer til anvendelse for regnskapsførere som allerede er autorisert.

A klaget på vedtaket 18. desember 2015. Saken ble oversendt til Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker 16. februar 2016. I klagen fremgår det blant annet at hun føler seg diskriminert fordi hun har fått barn på feil tidspunkt, ettersom § 4-1 siste ledd kun kommer til anvendelse etter at man er autorisert.

I oversendelsesbrevet fra Finanstilsynet til Klagenemnden for revisor- og regnskapsførersaker fremgår det blant annet at A har ettersendt nødvendig dokumentasjon på praksiskravet, og videre følgende:

Slik Finanstilsynets ser det er det klart at "etterutdanningskravet i § 4-1" er kravet om 77 timer innenfor de fastsatte fagemner og med fordeling som nevnt. I tillegg inneholder § 4-1 tidsbegrensningsbestemmelser som innebærer at etterutdanningen må gjennomføres innenfor et fastsatt tidsintervall. Hovedregelen er innenfor de tre siste år, men med en forlenget frist ved foreldrepermisjon. Når regnskapsførerforskriften § 1-1 uttrykkelig fastslår "for siste treårsperiode" mener Finanstilsynet det følger klart av ordlyden i regnskapsførerforskriften at foreldrepermisjon ikke skal tas i betraktning i vurdering av om kompetansekravet for å bli autorisert regnskapsfører er oppfylt.

Dersom det skal tas hensyn til foreldrepermisjon slik klager anfører, vil det innebære det at Finanstilsynet må tildele autorisasjon som regnskapsfører til søkere som ikke oppfyller aktualitetsdelen i utdanningskravet. Det formålet som skal ivaretas gjennom dette tilleggskravet vil da ikke bli ivaretatt.

Samlet sett vil tildeling av autorisasjon i slike tilfeller innebære en generell svekkelse av det forskriftsfastsatte kompetansekravet. Når det ikke er åpnet for å kunne fravike dette kravet gjennom dispensasjon, mener Finanstilsynet det vil være feil å anvende regelverket på en måte som likevel gjør at autorisasjon tildeles uten at kravet er oppfylt.

Partenes syn på saken

A:

A ber ombudet vurdere hvorvidt Finanstilsynet har en diskriminerende praksis ved at personer som tar ut foreldrepermisjon før de blir autoriserte ikke får en forlengelse på ett år, slik de som allerede er autoriserte får når det gjelder krav om etterutdanning, jf. forskriften for revisorer § 4-1 siste ledd.

Hun opplyser at hun i samme måned som hun gikk ut i permisjon hadde arbeidet i to år, og kun manglet å ta årsoppgjør for å oppfylle praksiskravet. Hun mener den manglende fristforlengelsen er diskriminering av de som rekker å få barn før de har opparbeidet seg tilstrekkelig praksis til å bli autoriserte og samtidig holder seg innenfor fristen med ett års forlengelse.

Finanstilsynet:

Finanstilsynet avviser at forskriften er diskriminerende eller at den praktiseres på en diskriminerende måte.

Finanstilsynet opplyser at etterutdanningskravet på 77 timer de siste tre forutgående årene gjelder for alle autoriserte regnskapsførere. Etterutdanningskravet gjelder også for de som ikke benytter autorisasjonen i sitt daglige virke. Konsekvensen av å ikke oppfylle etterutdanningskravet er at autorisasjonen trekkes tilbake. Etter tidligere forvaltningspraksis kunne personer i foreldrepermisjon søke forlengelse, og ble gitt dette i form av et enkeltvedtak. Finanstilsynet valgte å ta inn en automatisk forlengelse av etterutdanningsperioden ved foreldrepermisjon i forskriftens § 4-1 siste ledd, slik at autoriserte regnskapsførere ikke trenger å søke om forlengelse, og Finanstilsynet ikke trenger å bruke ressurser på å behandle slike søknader.

Forskriftens § 1-1 fastsetter minstekravene til utdanning. Ettersom søkere til autorisasjon kan ha avlagt eksamen for mange år siden, er det behov for å sikre at vedkommende fremdeles har den nødvendige kompetansen. Det er naturlig å se til det fastsatte etterutdanningskravet i § 4-1 istedenfor å utforme et nytt krav. Det er altså dette som er bakgrunnen for henvisningen til etterutdanningskravet i § 4-1. Dersom fristforlengelsen også skal gjelde for de som søker en autorisasjon, vil det innebære en svekkelse av kompetansekravet som er nødvendig for å bli autorisert regnskapsfører.

Praksiskravet er regulert i forskriftens § 1-2, der det blant annet fremgår krav om to års relevant regnskapspraksis. Et praksisår kan ikke utgjøre mindre enn 1600 timer, og praksisen må ha skjedd de siste fem årene. Det siste er et såkalt «aktualitetskrav» der formålet er å sikre at søkeren har tilstrekkelig aktuell kompetanse. Finanstilsynet mener at dersom det skal tas hensyn til at søkere har vært i foreldrepermisjon, vil ikke dette formålet bli ivaretatt.

Finanstilsynet viser til at det er to ulike regelsett med to ulike hensyn som skal ivaretas. Å sammenligne etterutdanningskravet med autorisasjonskravet, gir liten mening. Et klart og saklig begrunnet kompetansekrav er ikke i strid med likestillingsloven kun fordi det vil være vanskeligere for personer i foreldrepermisjon å oppfylle kravet, enn for personer som ikke er i foreldrepermisjon. Også andre situasjoner kan gjøre at personer som har hensikt å søke autorisasjon som regnskapsfører må vente til kravene er oppfylt. Tilsvarende gjelder på andre områder der en særlig godkjenning er nødvendig.

Rettslig grunnlag

Ombudet håndhever lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven), jf. § 26. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 1.

Likestillingsloven

Likestillingsloven forbyr diskriminering på grunn av kjønn, jf. § 5 første ledd første punktum. Diskriminering på grunn av graviditet og permisjon ved fødsel eller adopsjon regnes også som diskriminering på grunn av kjønn, jf. § 5 første ledd andre punktum.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 6 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 7.

Med direkte forskjellsbehandling menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at en person blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes kjønn, jf. § 5 andre ledd andre punktum.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av kjønn, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 6. Forskjellsbehandling på grunn av graviditet, fødsel og adopsjon, samt foreldrepermisjon forbeholdt det ene kjønn omfattes ikke av unntaksbestemmelsen. Vernet mot slik forskjellsbehandling er tilnærmet absolutt.

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 27.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er grunn til å tro at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om Finanstilsynets praksis, med å ikke forlenge treårsfristen med ett år for personer som har gått ut i foreldrepermisjon før de har blitt autoriserte, er i strid med likestillingsloven.

Det første spørsmålet er om A ble stilt dårligere ved at hun ikke fikk en fristforlengelse i tilknytning til kravet om at det ikke må være mer enn tre år etter avsluttet utdanning.

For at personer skal anses å være «stilt dårligere» er det ikke krav om at det må være en konkret sammenligningsperson, jf. Ot. prp. nr. 77 (2001-2002) s. 29 og 30. Det er tilstrekkelig at personen har blitt stilt dårligere på grunn av foreldrepermisjonen sin.

A manglet å ta årsoppgjør for å oppfylle praksiskravet før hun gikk ut i foreldrepermisjon den 23. september 2013. Da hun søkte om autorisasjon i november 2015, måtte hun oppfylle etterutdanningskravet med minst 77 timer fordi det da var gått mer enn tre år siden avsluttet utdanning. Dette hadde hun ikke hadde behøvd dersom hun ikke hadde gått ut i foreldrepermisjon før hun ble autorisert. Ombudet legger dermed til grunn at hun er stilt dårligere ved å måtte oppfylle etterutdanningskravet og at dette skyldes foreldrepermisjonen hennes.

Er forskjellsbehandlingen likevel lovlig?

Dersom forskjellsbehandlingen har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og det er rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og ulempene for A, er forskjellsbehandlingen lovlig. Alle tre vilkårene må være oppfylt, og det er Finanstilsynet som har bevisbyrden. Ombudet understreker at diskriminering på grunn av graviditet og foreldrepermisjon nyter et svært sterkt vern i likestillingsloven og forvaltningspraksis. Det er kun helt unntaksvis at en forskjellsbehandling på grunn av graviditet og foreldrepermisjon anses lovlig etter likestillingsloven § 6, jf. blant annet Prop. 88 L (2012-2013) s. 170 med videre henvisninger.

Sak 23/2007 fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda handlet om hvorvidt Tilsynsrådet for advokatvirksomhet hadde en praksis som var i strid med likestillingsloven § 3 (nå § 5), ved å ikke ta med foreldrepermisjon forbeholdt det ene kjønnet ved beregning av praksistid for å bli advokat. I 2007 var permisjon forbeholdt det ene kjønnet ni uker for mor, og til sammen 8 uker for far (to uker i forbindelse med fødselen og seks ukers fedrekvote). Nemnda kom til at det dreide seg om direkte diskriminering som ikke var lovlig etter unntaksadgangen, men uttalte likevel avslutningsvis følgende:

Vurderingen ovenfor er begrenset til dagens lovforbeholdte foreldrepermisjon og forholdet til praksistid for å få advokatbevilling. Nemnda utelukker ikke at den konkrete vurderingen kan være ulik avhengig av hvilken yrkesutdanning saken gjelder og hvor stor del av praksistiden foreldrepermisjonen kan utgjøre.

Ved lengre fravær og i andre yrker vil det altså kunne stille seg annerledes enn konklusjonen i saken over. I herværende sak er problemstillingen uansett ikke helt tilsvarende. Her er det ikke et spørsmål om godkjenning av praksistid, men det at klager ikke oppfyller aktualitetskravet for autorisasjon.

Det første spørsmålet er om forskjellsbehandlingen har et saklig formål.

Finanstilsynet har opplyst at formålet med etterutdanningskravet er å sikre at søkeren har tilstrekkelig aktuell kompetanse. Ombudet finner at aktualitetskravene som Finanstilsynet har vist til innebærer at forskjellsbehandlingen har et saklig formål.

Er forskjellsbehandlingen nødvendig?

Om forskjellsbehandlingen anses som nødvendig, må vurderes ut ifra om det finnes andre reelle handlingsalternativer for å oppnå formålet, og om Finanstilsynet har vurdert disse først. I denne saken har A vist til at hun burde få fristforlengelse på ett år tilsvarende personer som allerede er autorisert får ved etterutdanning.

Manglende forlengelse av utdanningskravet for personer som ikke er autorisert er begrunnet saklig og godt, nemlig at kravet skal sikre aktuell og relevant kompetanse hos de som blir autoriserte. Ombudet er også enig med Finanstilsynet i at man ikke uten videre kan sammenligne personer som allerede er autoriserte med de som ikke er autoriserte. At det gis en fristforlengelse til personer som allerede er autoriserte, innebærer at de hadde forskriftsfastsatt kompetanse etter § 1-1 og § 1-2 på tidspunktet da autorisasjon ble gitt. De faglige vurderingene av hvorvidt man anses å ha tilstrekkelig aktuell kompetanse etter fire år må avgjøres av de kompetente myndighetene, som i dette tilfelle er Finanstilsynet.

Finanstilsynet ha anført at dersom fristforlengelsen også skal gjelde for de som søker autorisasjon, vil det innebære en svekkelse av kompetansekravet som er ansett nødvendig for å bli autorisert regnskapsfører. Ombudet legger dette til grunn.

På bakgrunn av dette finner ombudet at manglende fristforlengelse for personer i foreldrepermisjon er nødvendig for å oppnå formålet med forskjellsbehandlingen.

Uforholdsmessig inngripende?

I vurderingen av hvorvidt en forskjellsbehandling er uforholdsmessig inngripende må det sees hen til ulempene for den som blir forskjellsbehandlet opp mot formålet med forskjellsbehandlingen. 

Det er en ulempe for A at hun må oppfylle 77 timer med etterutdanning før hun kan søke om autorisasjon. Ombudet antar at det er ressurskrevende, både økonomisk og tidsmessig, å ta kursene. A kan heller ikke søke om autorisasjon og få dette innvilget før hun har hatt de 77 timene, slik at de fordelene som kommer med autorisasjon, som både er lønnsmessige og karrieremessige, blir forsinket tilsvarende tiden det tar å fullføre kursene.

Ombudet må imidlertid vektlegge at dette er krav hun uansett må dokumentere «til enhver tid» etter forskriftens § 4-1, for siste treårsperiode etter at hun er autorisert. Ombudet kan dermed ikke se at det vil være en uforholdsmessig tung byrde for henne å måtte ta kursene, som da vil være gyldige i tre år. 

Ombudet viser også til at de som ikke kan dokumentere etterutdanningskravene risikerer å bli fratatt autorisasjonen sin. Konsekvensene av å ikke oppfylle vilkårene for etterutdanning for autoriserte er dermed svært alvorlige. Dette peker klart i retning av at aktuell utdannelseskompetanse må veie tungt. Dette viser også at ombudet må vektlegge at Finanstilsynet, som et faglig organ, har vurdert at kompetansekravene som stilles for autorisasjon vil svekkes dersom det gis fristforlengelse. Dette kan igjen vanskelig overprøves av ombudet.

I avveiningen av om fristen burde forlenges for A, ved å veie ulempene ved å måtte oppfylle etterutdanningskravene etter § 4-1, som er etterutdanningskrav hun uansett må oppfylle, kontra at hun skal ha aktuell utdanningskompetanse på tidspunktet autorisasjonen tildeles, mener ombudet at forskjellsbehandlingen ikke er uforholdsmessig inngripende overfor henne.

Ombudets konklusjon er dermed at Finanstilsynets praksis knyttet til regnskapsførerforskriften er lovlig etter likestillingsloven § 6.

Konklusjon

Finanstilsynet har ikke en diskriminerende praksis i strid med likestillingsloven § 5 ved å ikke gi fristforlengelse til personer som ikke er autoriserte da vilkårene for lovlig forskjellsbehandling er oppfylt etter § 6.