Ombudet tok stilling til om hvorvidt NRKs stipendiatordning diskriminerte på grunn av etnisk opprinnelse ved at kun personer med familiebakgrunn fra Afrika, Asia, Sør-Amerika eller tidligere Øst-Europa kunne søke på stillingene.

Ombudet konkluderte med at det ikke var tvil om at ordningen forskjellsbehandlet personer på grunn av etnisk opprinnelse, men at vilkårene for positiv særbehandling var oppfylt for de fleste delene av ordningen.

Ombudet mente at ordningen bedret tilgangen til arbeidsmarkedet for journalister med minoritetsbakgrunn fra bestemte områder. Ordningen var, etter ombudets oppfatning, både egnet og nødvendig for NRKs mål om å speile befolkningen, synliggjøre det flerkulturelle og nå et bredt publikum.

Ombudet mente også at de fleste delene av ordningen var, etter en tolkning og anvendelse av avgjørelser fra EF-domstolen og tidligere praksis fra ombudet, proporsjonal. Stillingene var midlertidige og bar preg av å være opplæringsstillinger. Det avgjørende var at den fremmet formålet med positiv særbehandling ved å kvalifisere flerkulturelle journalister til å kunne søke stillinger hos NRK eller andre medier da kvalifiserte søkere med etnisk opprinnelse fra de utvalgte områdene var svært lav.

Enkelte deler av ordningen oppfylte likevel ikke vilkårene for positiv særbehandling. Ombudet mente at stillinger som ble utlyst internt til stipendiatene etter fullført -og inntil tre år etter endt stipendiatstilling- var diskriminering ettersom det utelukket søkere som ikke hadde vært gjennom stipendiatordningen fra å søke stillingene. Etter ombudets oppfatning gikk dette lenger enn å fremme mulighetslikhet, noe som ikke var i samsvar med tolkninger av avgjørelser fra EF-domstolen, EU-direktiver eller norsk rett.

Konklusjon

NRK har ikke handlet i strid med diskrimineringsloven § 4 ved å forskjellsbehandle på grunn av etnisk opprinnelse til stipendiatordningen, men har brutt bestemmelsen ved å gi dem en fortrinnsrett til ledige stillinger samt la dem stå som interne søkere i tre år etter endt stipendiatperiode.

Saken ble klaget inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda, og ble behandlet 20.05.2014. Nemnda opprettholdt ombudets uttalelse, Nemndas referanse er8/2014

• Saksnummer: 13/661
• Lovgrunnlag: Diskrimineringsloven § 4 og § 8
• Dato for uttalelse: 20.12.2013

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

Saken gjelder NRKs utlysning av fem stipendiatstillinger som flerkulturelle journalister. Søknadsfristen for stillingene var 4. april 2013. Ombudet mottok en henvendelse fra A 26. mars 2013, der A ba ombudet vurdere om ordningen var i strid med diskrimineringsloven.

Stipendiatstillingene er en del av NRKs FleRe-prosjekt, som ble opprettet i 2008 og som har som mål å rekruttere personer med minoritetsbakgrunn til NRK. NRK har de siste fem årene lyst ut fem stipendiatstillinger hvert år. Stipendiatene får opplæring i journalistikk i ti måneder. Opplæringen består av både teori og praksis. For å få stipendiatstilling er det et krav om at kandidatene må ha familiebakgrunn fra Afrika, Asia, Sør-Amerika eller tidligere Øst-Europa. Det er også stilt krav om gode allmennkunnskaper, relevant høyere utdanning og/eller journalistisk erfaring. Gode norskkunnskaper er også en forutsetning, ifølge stillingsannonsen.

Opplæringsprogrammet består av ti uker med opplæring og praktiske oppgaver, åtte uker med praksis i Østlandssendingen under veiledning av faglærere, samt fem og en halv måned praksis i de rekrutterende avdelingene.

Personene i opplæringsprogrammet mottar det NRK omtaler som stipendiatlønn på kr. 15.600 per måned pluss feriepenger i den perioden de er under veiledning og tett oppfølging. I den siste praksisperioden i de rekrutterende avdelingene får stipendiatene minstelønn for journalister, som er kr. 29013,33 per måned pluss feriepenger.

Personene som mottar stipend er ikke garantert stilling i NRK etter endt stipendperiode. Stipendiatene får imidlertid såkalt intern status i tre år etter endt program. Det betyr at de i likhet med fast ansatte kan søke på stillinger som bare er internt utlyst. I tillegg vil de gis fortrinn til ansettelse i stillinger de er fullt ut kvalifisert før. De har imidlertid ikke fortrinn foran fast ansatte søkere.

Personer med etnisk minoritetsbakgrunn er underrepresentert i NRK. Kun 3,8 prosent av de faste ansatte hadde minoritetsbakgrunn i 2010. Blant journalister er tallet lavere. Ifølge NRK hadde under to prosent av NRKs ansatte bakgrunn fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og tidligere Øst-Europa.

NRK har et uttalt mål om at deres ansatte skal speile befolkningen. Dette følger både av vedtektene og av NRKs mangfoldstrategi. Opprettelsen av stipendiatstillinger for flerkulturelle journalister i NRK har sin bakgrunn i dette. I NRKs vedtekter § 14 står det at NRK skal «styrke norsk språk, identitet og kultur» og «formidle kunnskap om ulike grupper og om mangfoldet i det norske samfunnet. NRK skal skape arenaer for debatt og informasjon om Norge som et flerkulturelt samfunn.»

I mangfoldsstrategien påpekes det at NRK har som mål å nå ut til en stor del av publikum med flerkulturell bakgrunn, og at flerkulturelle gjennom programtilbudet skal synliggjøres og inngå som naturlige deltakere. Når det gjelder rekruttering er det nedfelt følgende:

«Antall medarbeidere med flerkulturell bakgrunn i NRK skal økes. Ved stillingsutlysninger skal aktuelle og kvalifiserte søkere med slik bakgrunn alltid innkalles til intervju. NRK skal ha som langsiktig mål at antall ansatte med flerkulturell bakgrunn samsvarer med andelen i samfunnet for øvrig. Det skal settes konkrete rekrutteringsmål.»

NRK opplyser at NRK FleRe i løpet av en femårsperiode har rekruttert 40 flerkulturelle stipendiater. Av de 35 som er ferdige med stipendiatperioden, har 22 fortsatt stillinger i NRK. Av disse er 17 ansatt i faste stillinger. NRK vant regjeringens mangfoldspris for tiltaket i 2009.

I tillegg til rekrutteringsordningen “Flerkulturell journalist”, har NRK også iverksatt and re tiltak for å øke rekrutteringen av personer med minoritetsbakgrunn, og NRK opplyser at de har ansatt flerkulturelle journalister som ikke har gått gjennom det aktuelle opplæringsprogrammet. NRK opplyser at de for enkelte stillinger har søkt etter flerkulturell kompetanse med teksten “god kjennskap til flerkulturelle miljøer i Norge er en fordel”. I tillegg har NRK en standardformulering om mangfold i sine stillingsutlysninger, om at NRK er opptatt av mangfold og at kvalifiserte kandidater oppfordres til å søke uansett alder, kjønn, funksjonshemming eller kulturell bakgrunn.

Partenes syn på saken

As syn på saken:

A har brakt saken inn for ombudet fordi han mener alle burde ha anledning til å søke på stillingene NRK har utlyst. Han mener at NRKs utlysning er diskriminerende når det i teksten spesifiseres hva slags kulturbakgrunn og etnisitet søkerne må ha for å være aktuelle til stillingene.

NRK:

NRK mener tiltaket FleRE oppfyller vilkårene for positiv særbehandling i diskrimineringsloven § 8. NRK viser til at tiltaket har sin bakgrunn i et dokumentert og saklig behov hos NRK, og viser til den lave representasjonen av ansatte med bakgrunn fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og tidligere Øst-Europa. NRK anfører at tiltaket er egnet til å fremme likestilling av personer med forskjellig etnisk bakgrunn, både fordi tiltaket er egnet til å styrke stipendiatenes kvalifikasjoner og dermed gjøre dem kvalifisert til både interne og eksterne journaliststillinger, og fordi det er viktig at NRK speiler befolkningen. NRK viser til at NRK har et eksplisitt uttrykt samfunnsoppdrag knyttet til sin funksjon som et flerkulturelt samfunn, at kanalen skal nå et bredt publikum og bidra til å synliggjøre det flerkulturelle.

NRK opplyser at det har vært vanskelig å få nok gode søkere med minoritetsbakgrunn til stillinger i NRK. Ifølge NRKs tall hadde tre prosent av søkerne til NRK i 2012 flerkulturell bakgrunn. NRK mener dette skyldes at det har vært forholdsvis få flerkulturelle som har valgt journalistutdanning. For innvandrede journalister som kommer til Norge i voksen alder, er språket en utfordring, da NRK stiller strenge krav til korrekt og forståelig norsk. Utvikling og forbedring av norskkunnskaper er i noen tilfeller en viktig del av veiledningen og treningen NRK gir stipendiatene i opplæringsprogrammet.

NRK mener også at vilkåret om proporsjonalitet er oppfylt og viser til at stipendiatstillingene er midlertidige opplæringsstillinger på ti måneder. Stipendiatene har ikke krav på fast stilling i NRK når perioden utløper og det tas kun inn fem stipendiater i året. Til sammenligning utlyste NRK 311 stillinger i 2012 som enhver kunne søke på. NRK mener at hele stipendiatperioden må betraktes som en opplæringsperiode. NRK viser til at det også i den siste delen av perioden er felles samlinger og tett oppfølging og evaluering. Lederen for prosjektet fungerer som mentor og veileder i perioden i tillegg til arbeidslederne i praksisredaksjonen.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskrimineringsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr. 2.

Diskrimineringsloven

Diskrimineringsloven forbyr forskjellsbehandling på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, jf. loven § 4 første ledd. Med direkte diskriminering menes at en handling eller unnlatelse har som formål eller virkning at personer eller foretak på grunnlag som nevnt over blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon.

Forskjellsbehandling som er ”nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles”, jf. § 4 fjerde ledd, er tillatt.

I diskrimineringsloven § 8 er det regulert en adgang til positiv særbehandling. For at slik særbehandling skal være tillatt må særbehandlingen bidra til å fremme lovens formål. Ifølge diskrimineringsloven § 1 er lovens formål å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter og å hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er nådd, jf. diskrimineringsloven § 8 annet punktum.

FNs Rasediskrimineringskonvensjon
Adgangen til positiv særbehandling er også hjemlet i FNs Rasediskrimineringskonvensjon. Konvensjonen er gjort til norsk lov gjennom diskrimineringsloven § 2.  Konvensjonens artikkel 1 nr. 4 lyder:

Særlige tiltak som treffes utelukkende for å sikre en tilfredsstillende fremgang for grupper eller enkeltpersoner som har en bestemt rasemessig eller etnisk tilhørighet, og som har behov for nødvendig beskyttelse for å kunne nyte eller utøve menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, skal ikke anses som rasediskriminering, forutsatt at disse tiltak ikke fører til at det opprettholdes atskilte rettigheter for grupper med ulik rasemessig tilhørighet, og forutsatt at tiltakene ikke skal bestå etter at de mål som lå til grunn for tiltakene, er nådd.

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF
Også EUs rådsdirektiv 2000/43/EF (rasedirektivet) har en bestemmelse om positiv særbehandling. Direktivet er ikke en del av EØS-avtalen, men er likevel bindende for Norge, da Norge frivillig har implementert direktivet.  Artikkel 5 lyder:

For at sikre fuld ligestilling i praksis er princippet om ligebehandling ikke til hindre for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller vedtager specifikke foranstaltninger, der har til formål at forebygge eller opveije ulemper knyttet til race eller etnisk oprindelse.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om NRKs stipendiatordning er i strid med diskrimineringsloven § 4.

Det er ingen tvil om at stipendiatordningen forskjellsbehandler personer på grunn av deres etnisitet ved at personer som ikke faller inn under definisjonen ”familiebakgrunn fra Afrika, Asia, Sør-Amerika eller tidligere Øst-Europa” er avskåret fra å søke. Tiltaket er iverksatt for å øke andelen ansatte med minoritetsbakgrunn i NRK. Spørsmålet er dermed om denne form for forskjellsbehandling er lovlig positiv særbehandling etter diskrimineringsloven § 8.

Ifølge forarbeidene til diskrimineringsloven vil også positiv forskjellsbehandling som begrunnes i hensynet til grupper som skal betjenes av de aktuelle personene falle inn under definisjonen positiv særbehandling, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) s. 119. Det er altså ikke et vilkår at bare de personene som omfattes av den positive særbehandlingen selv har behov for slik behandling.

Det følger av ordlyden i § 8 at særbehandlingen må bidra til å fremme diskrimineringslovens formål, og at den må opphøre når formålet er nådd. I tillegg må det innfortolkes et krav om at det må være forholdsmessighet mellom tiltaket og det formål man ønsker å oppnå, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) s. 118.

Det første ombudet må ta stilling til er om NRKs opplæringsprogram bidrar til å fremme diskrimineringslovens formål, det vil si om programmet bidrar til å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter og å hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn, jf. lovens § 1.

NRK har anført at opplæringsprogrammet har til formål å styrke kvalifikasjonene til journalister med flerkulturell bakgrunn for å styrke deres posisjon i arbeidslivet, samt nå målsettingen om at NRK skal speile befolkningen, synliggjøre det flerkulturelle og nå et bredt publikum. NRKs begrunnelser er altså knyttet opp til både deres rolle som arbeidsgiver og til deres rolle som en viktig samfunnsaktør.

Etter ombudets syn er det ingen tvil om at tiltaket er egnet til å bedre tilgangen på arbeidsmarkedet for journalister med minoritetsbakgrunn. NRKs statistikk viser at personer med minoritetsbakgrunn er underrepresentert blant journalistene. Ifølge NRKs redegjørelser til ombudet er det i tillegg svært få søkere med minoritetsbakgrunn til journaliststillinger i NRK. Blant søkerne er det dessuten vanskelig å finne kandidater som oppfyller kvalifikasjonene og som når opp i konkurranse med søkere uten minoritetsbakgrunn. Ombudet finner det sannsynliggjort at stipendiatstillingene er et kvalifiseringstiltak som er både egnet og nødvendig for å få kvalifiserte søkere med minoritetsbakgrunn til NRK.

Stipendordningen vil, i tillegg til å gi fem enkeltpersoner mulighet til å bli en del av ordningen, føre til at NRK som en offentlig bedrift og som en sentral samfunnsaktør fremstår som mangfoldig. Etter ombudets syn er det svært viktig at en statskanal som NRK i så stor grad som mulig utad gir et riktig bilde av hvordan det mangfoldige Norge ser ut. På denne måten kan NRK bidra til å forebygge fordommer. Dette forutsetter imidlertid at journalister med flerkulturell bakgrunn integreres i alle programmer, og ikke bare i programmer som har til særskilt formål å nå ut til innvandrerbefolkningen. Ombudet mener på denne bakgrunn at en ordning som bidrar til større rekruttering av flerkulturelle journalister er både egnet og nødvendig for å nå NRKs mål om å speile befolkningen, synliggjøre det flerkulturelle og nå et bredt publikum.

Ombudet finner på denne bakgrunn at stipendordningen bidrar til å fremme lovens formål.

Det neste ombudet må ta stilling til er om vilkåret om proporsjonalitet er oppfylt. I Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) s. 209 uttales følgende om vurderingen som skal foretas:

«Dette må avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle ved en helhetsvurdering, hvor det særlig må legges vekt på vedkommende gruppes behov for særtiltak, tiltakets egnethet for å oppnå formålet, om tiltaket får uheldige konsekvenser for andre personer/grupper og i så fall om det finnes alternative måter å oppnå formålet på som ikke har slike uheldige virkninger.»

Det følger av diskrimineringslovens forarbeider at bestemmelsen må tolkes i lys av utviklingen i internasjonal praksis knyttet til FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) og tolkes og anvendes med de begrensninger som følger av EØS-avtalen, jf. Ot.prp. nr. 33 (2004–2005) s. 120.

Ombudet er ikke kjent med at tilsvarende saker har blitt vurdert etter Rasedirektivet av EF- eller EU-domstolen. EF-domstolen har imidlertid behandlet en rekke saker om lovligheten av positiv særbehandling til fordel for kvinner etter tidligere rådsdirektiv 76/207/EØF av 9. februar 1976 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder for så vidt angår adgang til beskæftigelse, erhvervsuddannelse, forfremmelse samt arbeijdsvilkår (likebehandlingsdirektivet).

I Likestillings- og diskrimineringsombudets sak 10/508 om opprettelse av trainee-stillinger for personer med ikke-vestlig bakgrunn i en offentlig etat, fant ombudet at prinsippene som har blitt utviklet gjennom EF- og EFTA-domstolen i saker om positiv særbehandling på grunn av kjønn også må anvendes på diskrimineringsgrunnlaget etnisitet. Ombudet uttalte:

“Ombudet finner at dommene fra EF- og EFTA-domstolen når det gjelder positive særtiltak på kjønn må anvendes som en tolkningsfaktor i den aktuelle saken. Det er presisert i forarbeidene til diskrimineringsloven at det må innfortolkes et krav til proporsjonalitet i § 8. Uttalelser i forarbeidene tyder på at vurderingen av proporsjonalitet skal foretas på tilsvarende måte som etter likestillingsloven, og herunder praksis fra EF- og EFTA-domstolen. Det er få andre rettskilder å bygge på og bestemmelsen i diskrimineringsloven har hovedsakelig lik oppbygning som bestemmelsen om positiv særbehandling i likestillingsloven. Ombudet kan dessuten vanskelig å se at det finnes hensyn som tilsier at vilkåret om proporsjonalitet skal tolkes vesentlig forskjellig etter de to lovene. Harmoniseringshensyn taler derimot for at proporsjonalitetsvilkåret i utgangspunktet tolkes likt etter de to lovene.”

Ut fra EF- og EFTA-domstolens dommer om positiv særbehandling på grunn av kjønn kan det utledes at automatisk og ubetinget fortrinnsrett for kvinner til stillinger er direktivstridig. Ifølge domstolene må det være en åpning for at en slik fortrinnsrett ved like kvalifikasjoner fravikes dersom det foreligger mer tungtveiende rettslige grunner for et annet resultat. Det stilles krav om at samtlige søkere skal gis en objektiv og individuell vurdering, slik at det er en mulighet for den best kvalifiserte søkeren å få stillingen. Disse prinsippene utledes av blant annet C-450/93 (Kalanke), C-409/95 Marshall, C-407/98 (Abrahamsson). EFTA-domstolen slo i sak E-1/02 fast at de samme prinsippene gjelder for midlertidige stillinger, og at det ikke har betydning om de øremerkede stillingene kommer i tillegg til ordinære stillinger.

Det rettslige grunnlaget har endret seg noe etter at de nevnte dommene ble avsagt, ved at det har kommet et nytt direktiv for kjønnslikestilling.  Det tidligere Likebehandlingsdirektivet som gjaldt da dommene ble avsagt ble sammen med flere andre direktiver om kjønnslikestilling forenklet og samlet i rådsdirektiv 2006/54/EF av 5. juli 2006 om gennemførelse av princippet om lige muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv (omarbejding/recast). Artikkel 3 i recastdirektivet hjemler positiv særbehandling og inneholder en henvisning til Amsterdamtraktaten artikkel 141 (4). Denne bestemmelsen er videreført i Lisboatraktaten artikkel 157 (…). Artikkelen lyder slik:

«For at sikre fuld ligestilling mellem mænd og kvinder i praksis på arbejdsmarkedet er princippet om ligebehandling ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller vedtager foranstaltninger, der tager sigte på at indføre specifikke fordele, der har til formål at gøre det lettere for det underrepræsenterede køn at udøve en erhvervsaktivitet eller at forebygge eller opveje ulemper i den erhvervsmæssige karriere.»

Ordlyden i denne artikkelen har altså store likhetstrekk rasedirektivet artikkel 5.

I ombudets sak 10/508 vurderte ombudet om rettstilstanden var endret ved innføringen av recast-direktivet og henvisningen til Amsterdamtraktaten artikkel 141 (4). Følgende er hentet fra ombudets uttalelse:

“Hvorvidt endringen i ordlyden er ment å endre rettstilstanden ved at prinsippene utviklet av EF-domstolen skal settes til side går ikke fram av fortalen til direktivene. Etter det ombudet kjenner til, er dette heller ikke tatt opp i forarbeidene til direktivet. Generaladvokaten har i flere saker for EF-domstolen argumentert for at artikkel 141 (4) skulle medføre en større adgang til bruk av særbehandlingstiltak. Domstolen har imidlertid ikke sluttet seg til en slik forståelse. EF-domstolen uttalte i Abrahamsson/Tham-saken:

«Det skal hertil blot bemærkes, at selv om artikel 141, stk. 4, EF giver medlemsstaterne beføjelse til at opretholde eller vedtage foranstaltninger, der tager sigte på at indføre specifikke fordele, der har til formål at forebygge eller opveje ulemper i den erhvervsmæssige karriere, for at sikre fuld ligestilling mellem mænd og kvinder på arbejdsmarkedet, kan det ikke heraf udledes, at en udvælgelsesmetode som den i hovedsagen omhandlede, der under alle omstændighedes ikke står i et rimeligt forhold til formålet, er tilladt i medfør af denne bestemmelse.» (premiss 55)

I EF-domstolens sak C-319/03 («Briheche») uttalte domstolen følgende om forståelsen av Amsterdamtraktaten artikkel 141 (4):

«Uafhængig af spørsmålet, om positive handlinger, der ikke kan tillades i henhold til direktivets artikel 2, stk. 4, muligvis kan være tilladt i henhold til artikel 141, stk. 4, EF, er det tilstrækkelig af fastslå, at i henhold til den sidstnævnte bestemmelse må medlemsstaterne ikke vedtage betingelser for adgang til offentlig beskæftigelse som de i hovedsagen omhandlede, der under alle omstændigheder ikke står i et rimeligt forhold til formålet (jf. i denne retning Abrahamsson og Andersson-dommen præmiss 55).»(premiss 31)
Det må således stilles krav om forholdsmessighet også etter en vurdering av Amsterdamtraktaten artikkel 141 (4).

Ombudet finner etter dette at endringen i ordlyden ikke er så klar og tydelig at den kan sette til side de prinsippene som er utviklet gjennom EF-domstolens praksis. Selv om reelle hensyn kan tale for at opprettelse av traineestillinger i særlige tilfeller burde være tillatt, kan ikke slike hensyn sette til side en etablert praksis.“

Ombudet fant altså at grensene for forholdsmessighet som EF-domstolen trakk opp i dommene, fortsatt er relevante. Dette betyr at øremerking av stillinger ikke er tillatt, og at dette også gjelder ved midlertidige stillinger. Den samme begrensningen vil, ifølge ombudets uttalelse i sak 10/508, også gjelde for positiv særbehandling på grunn av etnisitet. Dette betyr at øremerking av stillinger (såkalt “radikal kvotering”) heller ikke er tillatt for diskrimineringsgrunnlaget etnisitet.

I sak 10/508 vurderte ombudet også forholdet mellom FNs Rasediskrimineringskonvensjon (RDK) og de EU-rettslige kildene. RDK regulerer positiv særbehandling i artikkel 1 (4) og 2 (2). Bestemmelsen i artikkel 1 (4) pålegger ikke særtiltak, men gir adgang til det. Ordlyden i artikkel 2 (2) pålegger statene i visse tilfeller å iverksette positive særtiltak.  Ombudet uttalte:

“Rasediskrimineringskomiteen, som overvåker statenes etterlevelse av RDK, har i generell anbefaling nr. 32 uttalt at positive særtiltak blant annet må «respect the principles of (…) proportionality». Komiteen utdyper ikke nærmere hva som ligger i dette vilkåret. Ombudet er ikke kjent med at det foreligger uttalelser fra komiteen som presiserer dette nærmere. Ombudet finner dermed ikke grunnlag for å fastslå at det foreligger motstrid mellom EF-rettslige kilder og RDK.”

Ombudet fant altså ikke at forpliktelsene etter konvensjonen endret grensene for hva som er tillatt positiv særbehandling.

Spørsmålet ombudet må ta stilling til er etter dette om NRKs stipendordning er sammenlignbar med stillingene som var oppe til vurdering i EF- og EFTA-domstolens dommer.

NRK har anført at stipendordningen er opplæringsstillinger, og at de dermed er lovlige. NRK har vist til at ordningen har en varighet på ti måneder, hvorav ti uker er ren opplæring og den resterende tiden er praktisk opplæring med veileder og felles samlinger. Videre har NRK vist til at stipendet ikke dekker full og konkurransedyktig lønn. De første ti ukene gis en vesentlig lavere lønn, mens det i den resterende tiden med praktisk opplæring gis minstelønn for journalister. Ombudet må derfor vurdere om dette fører til at adgangen for positiv særbehandling er videre i denne saken.

Ut fra EF-domstolens praksis i saker om positiv særbehandling på grunn av kjønn, kan det se ut til at adgangen til fortrinnsrett kan synes å være noe lempeligere for såkalte utdanningsplasser der formålet er å oppnå nødvendige kvalifikasjoner for senere å få tilgang til arbeid og dermed bidra til like muligheter. Dette ble slått fast i EF-domstolens sak C-158/97 (Badeck). Badeck-saken gjaldt spørsmål om lovligheten av ulike tiltak som innebar positiv særbehandling av kvinner. Domstolen tok blant annet stilling til om det var i strid med direktivet å tildele minst halvparten av utdanningsplassene til kvinner i fag innenfor offentlig sektor der kvinner var underrepresentert. Domstolen vektla at andelen menn kunne økes dersom det ikke var tilstrekkelig med kvinnelige søkere. Ordningen innebar ikke at det ble innført en fast kvote. Videre uttalte domstolen følgende:

«Den i hovedsagen omhandlede bestemmelse må ses som udtryk for en indskrænkende fortolkning af begrebet lige muligheder for kvinder. Det er ikke tale om stillinger, som forbeholdes kvinder, men om uddannelsespladser, der skal give mulighed for at opnå de nødvendige kvalifikationer til senere at få adgang til kvalificeret arbejde i den offentlige forvaltning.» (premiss 52)

Videre la domstolen vekt på at kvoten gjaldt utdanningsplasser hvor ikke bare staten tilbød utdanning, men hvor det også fantes plasser i privat sektor der menn ikke var utelukket fra plassene. Ordningen var en del av en rekke tiltak som tok sikte på å fjerne årsakene til at kvinner har dårligere muligheter til arbeid. Kvoteringsordningen ble av domstolen ansett å være i tråd med direktivet.

I EFTA-domstolens sak E-1/02 («Universitetet i Oslo»), som gjaldt øremerking av permanente og midlertidige vitenskapelige stillinger ved Universitetet i Oslo, uttalte domstolen følgende om utdanningsplasser:

«As the Commission of the European Communities has emphasized, the Court of Justice of the European Communities has drawn a distinction between training for employment and actual places in employment. With regard to training positions, it has relied on a restricted concept of equality and opportunity allowing the reservation of positions for women, with a view to obtaining qualifications necessary for subsequent access to trained occupations in the public service (Badeck, cited above, at paragraphs 52 and 55). The Court finds that even for training positions, the law requires a system that is not totally inflexible. Moreover, alternatives for post-doctoral positions in the private sector appear to be rather limited.»

Ombudet vurderte lovligheten av såkalte trainee-stillinger i ombudets sak 10/508. Saken gjaldt opprettelsen av traineestillinger i en offentlig etat. Traineestillingene hadde 18 måneders varighet, det ble tilbudt konkurransedyktig lønn og personene som fikk stillingene skulle utføre ordinære oppgaver i ulike avdelinger i etaten. Det ble imidlertid gitt veiledning underveis, samt at det ble holdt felles samlinger for personene som var på traineeprogrammet. Stillingene kom i tillegg til andre stillingshjemler.
Ombudet fant at trainee-stillingene ikke kunne karakteriseres som trainee-stillinger. Ombudet la vekt på at stillingene hadde lang varighet. Ombudet la også vekt på at personene skulle utføre ordinære arbeidsoppgaver. At de skulle arbeide på ulike avdelinger og områder tilsa ikke at de hadde karakter av å være opplæringsstillinger. Ombudet uttalte:

“De aktuelle stillinger gir en absolutt og ubetinget fortrinnsrett for personer med ikke-vestlig bakgrunn. En slik øremerking av stillinger kan være til hinder for at den «best kvalifiserte» kandidaten får tilbud om stillingen, i og med at søkere uten den nevnte bakgrunnen er avskåret fra å søke stillingene, og tilfredsstiller slik sett ikke det nødvendige krav til fleksibilitet.
Det er ingen mulighet for at kandidater uten ikke-vestlig bakgrunn kan bli vurdert til stillingene dersom A for eksempel ikke skulle få tilstrekkelig med søkere eller andre tungtveiende grunner skulle tale for at andre kandidater burde tilbys en slik stilling.

A har derimot mulighet til å fremme likestilling i tråd med lovens formål gjennom mindre inngripende tiltak, så som for eksempel å oppfordre kandidater til å søke, innkalle til intervju og ansette ved tilnærmet like kvalifikasjoner, slik det også framgår at etaten allerede gjør. Alternativt må etaten sikre en større fleksibilitet ved opprettelse av lignende traineeprogrammer.  

At stillingene kommer i tillegg til øvrige stillinger, og at slik sett stilles ingen dårligere enn før opprettelsen, kan ikke anses å være avgjørende, jf. EFTA-domstolens sak E-1/02.”

Stipendiatordningen til NRK skiller seg fra traineeordningen i ombudets sak 10/508. Varigheten av stipendiatordningen er for det første vesentlig kortere. Mens traineeordningen i sak 10/508 hadde en varighet på 18 måneder, har stipendiatordningen til NRK en varighet på 10 måneder. I tillegg ble det under traineeordningen gitt konkurransedyktig lønn, mens det for stipendiatstillingene i NRK delvis gis stipendiatlønn og delvis minstelønn for journalister. I tillegg har stipendiatstillingene mer karakter av å være opplæringsstillinger, ved at en stor del av tiden innebærer ren opplæring. Den øvrige delen er praktisk opplæring i ulike redaksjoner, men NRK har opplyst at det settes av ressurser, både tidsmessig og økonomisk, til veiledere også i denne tiden. Ombudet er derfor av den oppfatning at stipendiatordningen i større grad enn traineeordningen i sak 10/508 har til formål å kvalifisere flerkulturelle journalister til å kunne søke stillinger i NRK og andre medier etter endt stipendiatperiode. Ordningen har dermed først og fremst til formål å fremme like muligheter, og ikke resultatlikhet. Dette er i tråd med EF-domstolens uttalelser i Marshallsaken, om formålet med positiv særbehandling.

Ombudet finner på denne bakgrunn at stipendiatordningen delvis er tillatt etter diskrimineringsloven § 8. Når ombudet kun kommer frem til at ordningen er delvis tillatt skyldes dette at enkelte deler av ordningen går lenger enn å fremme mulighetslikhet. NRK har opplyst at stipendiatene blir stående som interne søkere i tre år etter endt stipendiatperiode, og at det også gis fortrinn til stillinger. Dette utelukker søkere som ikke har gjennomgått stipendiatprogrammet fra å søke på stillinger som bare utlyses internt, og utelukker dem fra ansettelse i eksternt utlyste stillinger dersom en tidligere stipendiat søker samtidig. Slik ombudet forstår de ovenfor nevnte avgjørelsene fra EF-domstolen, går dette lenger enn det som er tillatt etter EU-direktivene, og dermed også etter norsk rett. Ombudet viser til de ovenfor gjengitte uttalelsene til EF-domstolen i Badeck-saken, der domstolen la vekt på følgende i vurderingen av om øremerking av utdanningsplasser var lovlige:

“Det er ikke tale om stillinger, som forbeholdes kvinder, men om uddannelsespladser, der skal give mulighed for at opnå de nødvendige kvalifikationer til senere at få adgang til kvalificeret arbejde i den offentlige forvaltning.» (premiss 52)

Ombudet finner etter dette at det er i strid med norsk diskrimineringslovgivning å gi stipendiatene fortrinnsrett til stillinger og rett til å stå som intern søker i tre år, men at opplæringsordningen for øvrig er tillatt.

Konklusjon

NRKs stipendiatprogram FleRe er ikke i strid med diskrimineringsloven § 4, med unntak for følgende deler av stipendiatprogrammet:

1. Rett til å stå som intern søker i tre år etter endt stipendiatperiode
2. Fortrinnsrett til utlyste stillinger etter endt stipendiatperiode

***

Likestillings- og diskrimineringsombudet ber om tilbakemelding fra NRK innen 31. januar 2014 om NRK vil rette seg etter uttalelsen eller klage saken inn for Likestillings- og diskrimineringsnemnda