15/158 Høringssvar - Forslag til endring i straffeloven 1902 og 2005 (ny § 350a og ny § 181a om forbud mot organisert tigging)

Innledning

Likestillings- og diskrimineringsombudet (heretter Ombudet) viser til høringsbrev av 22. januar om endring i straffeloven 1902 og 2005 (ny § 350a og ny § 181a om forbud mot organisert tigging). Ombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering, på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion mv, alder, seksuell orientering mv, og nedsatt funksjonsevne. Ombudet håndhever diskrimineringslovgivningen på disse områdene. Ombudet fører også tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med de forpliktelsene Norge har etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon og FNs konvensjon om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne.

Ombudets konklusjon

Ombudet ber om at de to forslagene om nasjonalt forbud mot tigging trekkes. De foreslåtte forbudene kan være i strid med det menneskerettslige vernet om ytringsfrihet og retten til frihet fra indirekte diskriminering.

Udokumenterte påstander om kriminalitet knyttet til enkeltgrupper på grunnlag av nasjonalitet og etnisk tilhørighet kan bidra til å styrke eksisterende negative stereotypier av personer med rom-bakgrunn, som igjen kan føre til økt diskriminering og trakassering.

Vi viser også til at det ikke kan dokumenteres en sammenheng mellom tigging og forebygging av organisert kriminalitet.

Justisdepartementets vurdering av forslagets forhold til menneskerettighetene under punkt 2.5 i høringsbrevet kan ikke anses å oppfylle de krav som følger av utredningsinstruksen pkt.2.3.2 om plikt til å vurdere menneskerettslige konsekvenser.

Sakens bakgrunn

Ombudet avga høringsuttalelser i mars 2013 og april 2014 om beslektede spørsmål som gjaldt departementets forslag til endringer i politiloven. De foreslåtte endringene omtalt i de to respektive høringsnotatene er gjennomført og har som resultat gitt kommunene adgang til å pålegge meldeplikt for pengeinnsamling, regulere pengeinnsamling på offentlig sted, samt adgang for kommuner til å forby tigging på offentlig sted.

Ombudet ba ved begge anledninger om at de foreslåtte endringene i politiloven ble trukket.

Til forslaget om å gi kommuner adgang til å forby tigging på offentlig sted fremhevet Ombudet følgende i sitt høringssvar 14. april 2014:

«Ombudet mener det svært problematisk at departementet går inn for å endre måten samfunnet skal møte fattige på, fordi gruppen fattige som tigger i Norge har forandret seg fra primært å omfatte personer med rusmiddelavhengighet til å også omfatte tilreisende personer med Rom-bakgrunn.» 

Ombudet er uenig i en politikk som møter grupper av mennesker i en livssituasjon preget av diskriminering, stigmatisering, fattigdom og nød, med kriminalisering og/eller tiltak som vesentlig begrenser denne gruppens muligheter til å forbedre egne livsvilkår.

Det har ikke skjedd noen endringer i Ombudets vurderinger.

Begge høringssvarene kan leses her:

http://www.ldo.no/no/ombudet/Horingsuttalelser/Arkiv/2013/Svar-pahoring-

om-forslag-til-endring-i-politiloven-/.

3. Ombudets merknader til forslag 22. januar 2015 om endringer i straffeloven om å innføre nasjonalt forbud mot tigging.[1]

I henhold til høringsbrevet, er formålet med å gjeninnføre tiggeforbud å bekjempe den sterke økningen av utenlandske personer som tigger på offentlig sted i Norge. Dette gjelder i særlig grad rumenske tiggere med rom-bakgrunn. Fordi tigging nå primært utføres av rumenske tiggere med rom-bakgrunn, argumenterer departementet for at forutsetningene for opphevelsen av løsgjengerloven i 2006 er endret. Videre viser departementet i høringsbrev 22.januar 2015 til at dagens tigging medfører økt omfang av alvorlig og mindre alvorlig kriminalitet, som menneskehandel, tyveri, stadig mer aggressiv tigging, forsøpling av offentlig sted og ordensforstyrrelser – og at disse forholdene bidrar til å skape utrygghet i befolkningen.

3.1. Forholdet til menneskerettighetene – mangelfull vurdering

Av Utredningsinstruksen pkt. 2.3.2 følger: “Utreder skal vurdere og, der det er relevant, redegjøre for om menneskerettighetskonvensjonene stiller krav til myndighetene på det aktuelle området.”

Ombudet fremhever at et forbud mot tigging har konsekvenser for ytringsfriheten og for retten til frihet fra diskriminering. Dette gjelder både gjeldende rett om adgang til lokalt forbud, og det aktuelle forslaget om nasjonalt forbud. Et nasjonalt forbud får imidlertid betydelig større konsekvenser enn et lokalt forbud har. Et nasjonalt forbud utgjør et mer omfattende inngrep i menneskerettighetene. Det aktuelle nasjonale tiggeforbudet må derfor vurderes opp mot retten til ytringsfrihet og opp mot retten til frihet fra diskriminering.

Ombudet mener departementets vurdering av forslagets forhold til menneskerettighetene under punkt 2.5 i høringsbrevet er ufullstendig – og ikke kan anses å oppfylle de krav som følger av utredningsinstruksen pkt.2.3.2 om plikt til å vurdere menneskerettslige konsekvenser

3.2 Særlig om retten til ytringsfrihet

I forslaget om adgang for kommuner til å forby tigging på offentlig sted, la departementet til grunn at det å be et annet menneske om hjelp vil være omfattet av ytringsfriheten i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10.

Det ble i den anledning vist til at lovhjemmelen var tilstrekkelig fleksibelt utformet ved at forbud kun skulle iverksettes ved behov, vurdert etter lokal kontekst. Derfor var vilkårene for å gjøre unntak fra EMK artikkel 10 oppfylt.

Selv om det nå er snakk om et nasjonalt lovforbud, og muligheten for lokal tilpasning dermed ikke er den samme, hevder departementet at vilkårene for å gjøre unntak fra EMK artikkel 10 fremdeles er oppfylt.  Ombudet mener derimot at det er klart at departementet ikke har drøftet om vilkårene for unntak, slik de er definert i EMK artikkel 10 nr. 2, er oppfylt.

Blant annet er det ikke dokumentert at personer som kommer til Norge for å tigge, skaper et tvingende samfunnsmessig behov for innføring av et nasjonalt lovforbud mot tigging i Norge. Det er heller ikke drøftet om et nasjonalt forbud vil være forholdsmessig.

Ombudet vil i den anledning vise til departementets egen beskrivelse av situasjonen rundt tiggere i Norge i 2013:

«Tigging foregår i flere kommuner og på måter som ikke medfører store ordensmessige utfordringer eller bidrar til økt kriminalitet, slik at et forbud mot tigging ikke er påkrevet.» (Prop. 152 L (2012-2013)).

Departementets beskrivelse av dagen situasjon skiller seg svært fra beskrivelsen sitert over. I dette lovforslaget heter det at «tigging nå har blitt en nasjonal utfordring som ikke kan møtes fullt ut tilfredsstillende med lokalt tilpassede løsninger i de enkelte kommunene». Departementet hevder videre at«tigging i stor utstrekning utøves av personer med tilknytning til grupperinger som begår straffbare handlinger» (s.6).

Ombudet mener det ikke foreligger dokumentasjon som underbygger departementets situasjonsbeskrivelse.

Ombudet mener det heller ikke foreligger dokumentasjon for påstanden om at innføring av nasjonalt tiggeforbud vil føre til en vesentlig nedgang i kriminalitet og ordensforstyrrelser. I et intervju med VG, uttaler Mogens Kjærgaard Møller, stedfortredende politidirektør i København, at Danmark fortsatt sliter med kriminelle og tilreisende bostedsløse fra Øst-Europa – til tross for at Danmark har et generelt lovforbud mot tigging[2]. Det kan med andre ord ikke legges til grunn at et forbud mot tigging vil redusere omfanget av kriminalitet og ordensforstyrrelser.

Vi viser også til at da Europarådets menneskerettskommissær Nils Muizniek nylig var på besøk i Norge, kommenterte han at det ikke forelå dokumentasjon for myndighetenes situasjonsbeskrivelse. Til NTB sa han om møtet med norske myndigheter, at «ingen kunne gi meg et klart svar på hva som ligger i at ‘tiggingen er organisert’ eller på at tiggingen har en reell forbindelse med kriminalitet. Jeg ser ingen reell forbindelse.»[3]

FAFO gjennomfører for tiden et prosjekt[4], der målet er å (…) shed light on the impacts of the differences in policies between the three countries, and provide solid empirical knowledge as basis for the debate on policy responses to transnational poverty”[5]. Prosjektet skal ferdigstilles sommeren 2015, og vil kunne bidra med relevant kunnskap om effekter av ulike nasjonale responser på transnasjonal fattigdom.

Et forbud mot tigging vil først og fremst ramme handlinger som i seg selv ikke er egnet til å skade. Å be noen om hjelp er ikke skadelig hverken for den som blir spurt eller for samfunnet. Et forbud mot tigging vil derfor fravike alminnelig strafferettslige prinsipper, der skadefølgeprinsippet legges til grunn for kriminalisering av handlinger.

Etter en samlet vurdering av det ovenstående, mener Ombudet at departementet ikke har vist at nødvendighetskravet i EMK artikkel 10 (et tvingende samfunnsmessig behov) er oppfylt.

3.2 Forholdet til menneskerettighetene – retten til frihet fra diskriminering

I henhold til Rasediskrimineringskonvensjonen (CERD) artikkel 2, har staten en plikt til å avstå fra å vedta lovgivning mv. som diskriminerer personer eller grupper av personer på grunnlag av etnisitet.  I henhold til CERD artikkel 5d) i og e) har staten plikt til å sikre at alle, uten hensyn til etnisk opprinnelse får ivaretatt sine rettigheter etter konvensjonen.

CERD er inkorporert i norsk rett i diskrimineringsloven 2. juni 2013 § 5. I diskrimineringsloven § 6 om forbud mot diskriminering, fremgår det at direkte og indirekte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, er forbudt.

Indirekte diskriminering defineres som «enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer på grunn av forhold som nevnt i første ledd blir stilt særlig ufordelaktig sammenliknet med andre».

Det er liten tvil om at motivet for et forbud i stor grad springer ut fra ønsket om å redusere antall fattige fra Europa som kommer til Norge for å tigge. Vi viser blant annet til uttalelser i høringsnotatet om at forutsetningene for opphevelsen av løsgjengerloven er endret, fordi tigging nå utføres av andre grupper enn hardbelastede norske narkomane. Særlig er personer med rom-bakgrunn hyppig omtalt i det offentlige ordskiftet om tigging og tiggerforbud, også fra politisk hold. Det er stor enighet om, og intendert, at et nasjonalt forbud mot tigging, særlig vil ramme tilreisende rom. Det gjelder både organisert og generell tigging.

Siden lovforslaget vil stille tilreisende personer med rom-bakgrunn særlig ufordelaktig, mener Ombudet at det er nødvendig med en nærmere drøfting av aktuelle diskriminerende effekter av et nasjonalt tiggeforbud. Konkret bør det vurderes om lovforslaget vil medføre en indirekte diskriminering mot tilreisende rom. En slik vurdering innebærer en avveining av lovforslaget som virkemiddel for å bekjempe kriminalitet opp mot de negative konsekvensene det vil få for de som blir særlig berørt av lovforbudet.

3.3 Særlig om forbud mot organisert tigging

Når det gjelder forslaget til forbud mot organisert tigging definert som to eller flere som samarbeider om å tigge, fremhever Ombudet at utenlandske tiggere naturlig nok oftere enn norske tiggere, vil samarbeide i større eller mindre grupper. Å være en del av en større gruppe vil kunne fungere som beskyttelse for enkeltpersoner som er i en livssituasjon som gjør dem særlig sårbare for diskriminering, trakassering og vold.

Den type samarbeid som det her er snakk er i seg selv ikke skadelige handlinger og skiller seg markant fra den aktivitet som etter gjeldende rett faller inn under definisjonen av organisert kriminalitet. Skadelige handlinger, som for eksempel menneskehandel og utnyttelse av andre til tigging, er allerede straffbart etter gjeldende straffelov. 

Videre mener ombudet at lovforslagets tredje ledd, om medvirkning, åpner opp for kriminalisering av handlinger utført av enkeltpersoner som ønsker å hjelpe mennesker i nød.

3.4 Økt stigmatisering og diskriminering

Ombudet bekymret for at forslaget slik det foreligger vil forsterke eksisterende negative stereotype oppfatninger av tilreisende rom i det norske samfunnet. En utbredt stereotypi er at tilreisende rom i stor grad er kriminelle heller enn fattige, og at de skaper utrygghet på grunn av aggressiv adferd og ordensforstyrrelser. Ombudet har pekt på sammenhenger mellom stereotype oppfatninger av tilreisende rom og den diskrimineringen og trakasseringen gruppen opplever i det norske samfunnet.

Ombudet har ved flere anledninger vist til FNs rasediskrimineringskomité sine generelle anbefalinger # 30 (12), der komiteen peker på at myndighetene har et særskilt ansvar for å motvirke diskriminering av utenlandske borgere:

«(T)he committee urges the states party to “Take resolute action to counter any tendency to target, stigmatize, stereotype or profile, on the basis of race, colour, descent, and national or ethnic origin, members of “non-citizen” population groups, especially by politicians, officials, educators and the media, on the Internet and other electronic communications networks and in society at large”. 

På grunn av manglende dokumentasjon i høringsnotatet, mener ombudet at departementets begrunnelse for innføring av et nasjonalt tiggeforbud, kan bidra til å forsterke disse stereotype forestillingene om Rom, og slik gi grobunn for økt diskriminering av en allerede utsatt gruppe.

4.     Samlet vurdering

Ombudet samlede vurdering er, som fremhevet ovenfor, følgende:

De to forslagene om nasjonalt forbud mot tigging må trekkes. De foreslåtte forbudene er egnet til å medføre en praksis som kan være i strid med det menneskerettslige vernet om ytringsfrihet og retten til frihet fra indirekte diskriminering.

Udokumenterte påstander om kriminalitet knyttet til enkeltgrupper på grunnlag av nasjonalitet og etnisk tilhørighet kan bidra til å styrke eksisterende negative stereotypier av personer med rom-bakgrunn, som igjen kan føre til økt diskriminering og trakassering.

Justisdepartementets vurdering av forslagets forhold til menneskerettighetene under punkt 2.5 i høringsbrevet kan ikke anses å oppfylle de krav som følger av utredningsinstruksen pkt.2.3.2 om plikt til å vurdere menneskerettslige konsekvenser.