Høringssvar sysselsettingsutvalgtes rapport 2021:2 og 2019:7

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til høringsbrev av 18. mars 2021 og takker for muligheten til å kommentere og gi innspill til utredningene som vil legge føringer for sysselsettingspolitikken fremover.

Nedenfor følger ombudets høringssvar på NOU 2021: 2 Kompetanse, aktivitet og inntektssikring.

Der det er nødvendig og hensiktsmessig refererer vi også til NOU 2019:7 Arbeid og inntektssikring.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har som mandat å arbeide for likestilling og mot diskriminering på grunnlag av blant annet kjønn, etnisitet, religion, alder, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk og nedsatt funksjonsevne. Ombudet fører også tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis er i samsvar med de forpliktelsene Norge har etter FNs diskrimineringskonvensjoner.

Innledning

I Norge har sysselsettingsgraden gått ned sammenlignet med mange land i Europa og OECD. Mange står utenfor arbeidslivet og ombudet får daglig henvendelser fra personer som ønsker å komme i jobb. Dette er svært alvorlig for dem det gjelder.

Regjeringen har satt ned to utvalg som har analysert sysselsettingssituasjonen i Norge samt kommet med forslag til tiltak. Det er viktig å få ytterligere kunnskap om årsakene til at sysselsettingsgraden faller. Som det partssammensatte utvalget skriver er: “høy sysselsetting viktig for den enkeltes velferd, for verdiskapningen og for finansieringen av vår velferd” (NOU 2021:2 s. 40).

Ombudet har tidligere uttalt seg kritisk til sammensetningen av de to utvalgene. Utvalgsmedlemmene innehar solid faglig kompetanse på sine felt. Ombudet vil likevel understreke at for å sikre en korrekt situasjonsbeskrivelse, en god analyse og treffende anbefalinger, er det nødvendig også å ha tilstrekkelig kompetanse om både de grupper og det sakskomplekset utredningen skal omhandle. Det er særlig knyttet til den sammensatte gruppen mennesker med nedsatt funksjonsevne at ombudet mener at utvalgene ikke har hatt nødvendig kunnskap og kompetanse. Det vises her til veilederen til utredningsinstruksen, hvor det blant annet heter;

(…) For eksempel kan det være aktuelt å vurdere konsekvensene innenfor følgende (…) • internasjonale forpliktelser • likestilling for etniske minoriteter • likestilling for personer med nedsatt funksjonsevne

Norge er folkerettslig bundet av pliktene som følger ‘Konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne’. Ombudet har etter loven ansvar for å føre tilsyn med at norske myndigheter oppfyller pliktene etter konvensjonen[1]. Ifølge art 4.3. skal norske myndigheter sørge for at personer med nedsatt funksjonsevne aktivt trekkes inn og rådføres inngående i beslutningsprosesser som gjelder spørsmål knyttet til mennesker med nedsatt funksjonsevne. Det er derfor bekymringsfullt at utvalget ikke har en sammensetning som representerer den største minoritetsgruppen som strategien omhandler; personer med nedsatt funksjonsevne.

Det partssammensatte utvalget har arrangert et seminar for utvalgte organisasjoner i “Sentralt brukerutvalg i NAV”, og har i etterkant av seminaret bedt om skriftlige innspill. Ombudet mener imidlertid at utvalg som dette bør bestrebe å ha formalisert og hyppig kontakt med de organisasjoner som representerer viktige grupper høringen omhandler.

Ombudet savner videre en helhetlig behandling av ‘diskriminering’ som en mulig forklaringsvariabel for hvorfor enkelte grupper blir stående utenfor arbeidslivet. En bedre forståelse av, og et aktivt forhold til at diskriminering og diskriminerende praksiser også forekommer i norsk arbeidsliv, ville kunne bidratt til en mer målrettet virkemiddelbruk.

Det er også uheldig at mange av tiltakene som foreslås i rapportene kan tyde på en holdning om at gruppene som står utenfor arbeidslivet er relativt ensartede, har de samme utfordringene og dermed trenger de samme tiltakene.

Likestillings- og diskrimineringslovens § 26 omhandler arbeidsgiveres aktivitets- og redegjørelsesplikt. Plikten skal blant annet sørge for at det på virksomhetsnivå blir identifisert barrierer for likestilling og inkludering på arbeidsplassen. Det finnes allerede kjent forskning som understøtter at det finnes slike barrierer for eksempel knyttet til rekruttering (Midtbøen og Rogstad 2012 [2] og Bjørnshagen og Ugreninov 2021:[3])

Loven ble utvidet og forsterket 1. januar 2020 på bakgrunn av flere anmodningsvedtak fra Stortinget. Arbeidet med å fremme likestilling og hindre diskriminering omfatter som et minimum seks personalpolitiske områder (rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter/opplæring, tilrettelegging og kombinasjon arbeid og familieliv) og en rekke diskrimineringsgrunnlag (kjønn, etnisitet, religion/livssyn, graviditet, foreldrepermisjon, adopsjon, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk, nedsatt funksjonsevne samt en kombinasjon av grunnlagene).

En årsak til at Stortinget ønsket å utvide og forsterke regelverket var at for få arbeidsgivere kjente denne plikten og arbeidet målbevisst med den. Ombudet mener at et systematisk arbeid med aktivitets- og redegjørelsesplikten vil kunne bidra positivt til å fjerne denne type barrierer og å få flere i arbeid, og at dette virkemiddelet burde vært fremhevet i utvalgenes rapporter.

Offentlige myndigheter har i tillegg en lovbestemt plikt til å hindre diskriminering og fremme likestilling i sitt virke etter § 24 i likestillings- og diskrimineringsloven. Dette innebærer blant annet å jobbe for likeverdig tilgang til tiltak og tjenester for alle, brukerinvolvering i utforming av tiltak og tjenester, og at ledere og ansatte har nødvendig kunnskap og kompetanse for å motvirke at stereotypier og fordommer fører til diskriminering. Med hensyn til denne høringen er plikten særlig relevant for utdanningssektoren og NAV for å sikre at alle deler av befolkningen får likeverdig utdanning og tjenester og at arbeidsmarkedstiltak tilpasses ulike behov.

Ombudet registrerer at det har kommet en Stortingsmelding (ST. 32 2020-2021: Ingen skal havne utenfor) med til dels overlappende tematikk som sysselsettingsutvalgenes rapporter samt noen identiske tiltak. For ombudet er det viktig at det er en helhetlig tilnærming til denne viktige tematikken og at disse to arbeidene samordnes godt.

Disposisjon for høringssvaret

Ombudet vil i del en av høringssvaret kommentere på følgende områder:

Personer med nedsatt funksjonsevne
Innvandrere og etterkommere
Kjønn (herunder deltid)
Alder

Under noen av områdene har vi egne forslag til tiltak som presenteres i en punktliste tilhørende det aktuelle temaet.

Det er en rekke tilsvarende mekanismer som påvirker på de ulike diskrimineringsgrunnlagene og som gir like eller lignende effekter. Enkelte argumenter vil av denne grunn gjentas i våre kommentarer til de ulike diskrimineringsgrunnlagene.

I del to av høringssvaret kommenterer vi særlig forslagene knyttet til:

Forskning på NAV
Styrking av NAV
Kontantstøtte
Fleksibelt opptak til barnehager
Lønnstilskudd
Arbeidsorientert uførepensjon med helsejustert lønn
Prøvetid

Avslutningsvis kommenterer vi offentlige virksomheter mulige rolle i arbeidet for å øke sysselsettingen.

Høringssvar del en

Gruppen personer med nedsatt funksjonsevne

I både NOU 2019: 7 og NOU 2021: 2 er utvalgenes mandat å:

Vurdere mulige tiltak for å øke yrkesdeltakelsen blant personer som har nedsatt funksjonsevne, nedsatt produktivitet eller ikke kan jobbe full tid. Ekspertgruppen skal herunder trekke på erfaringer fra utlandet.

Gruppene ‘nedsatt funksjonsevne’, ‘nedsatt produktivitet’ eller ‘ikke kan jobbe full tid’ er noen grupper blant flere i samfunnet som ofte står utenfor arbeidslivet, men det er store variasjoner hva gjelder årsaken til at man ikke kommer i arbeid.

Gruppen som har nedsatt funksjonsevne er svært sammensatt. Mange har full arbeidsevne og ingen behov for tilrettelegging, andre har behov for at IKT-systemene og/eller de fysiske forholdene på arbeidsplassen har en universell utforming. Noen med nedsatt funksjonsevne kan ha en variert eller noe nedsatt arbeidsevne eller helseutfordringer som forutsetter ulike former for tilrettelegging i perioder eller permanent.

En forståelse av at nedsatt funksjonsevne automatisk handler om nedsatt helse og nedsatt arbeidsevne er dessverre en utbredt tankegang i norsk arbeidsliv. Dette medfører at denne heterogene gruppen, uavhengig av forutsetninger, har langt større problemer med å komme seg inn i arbeidslivet, gruppen har lavere grad av sysselsetting enn den øvrige del av befolkningen og har også høyere risiko for å bli utstøtt fra arbeidslivet.

De politiske grepene for å redusere arbeidsledigheten blant mennesker med nedsatt funksjonsevne er mange, og tiltaksporteføljen til NAV er stor. Dessverre viser tallene at vi ikke lykkes med dette i tilstrekkelig grad. Skal man lykkes må man også ha oppmerksomhet på de strukturene i arbeidslivet som bidrar til ekskludering, og man må anerkjenne at denne gruppen utsettes for ekskluderende og diskriminerende praksiser fra majoritetssamfunnet.

Diskriminering av funksjonshemmede med full arbeidsevne

Mange personer med nedsatt funksjonsevne med høy utdannelse og full arbeidskapasitet, opplever at de som arbeidssøkere ikke blir vurdert som enkeltpersoner ut fra individuelle ferdigheter og kvalifikasjoner. Mange erfarer problemer med i det hele tatt å bli innkalt til intervju når de i søknader oppgir å ha en funksjonsnedsettelse.

Det å ha en funksjonsvariasjon gjøres om til en ulempe i rekrutteringsprosessen på grunn av fordommer, myter og stereotypier hos rekrutteringsansvarlige. Mange blander sammen nedsatt funksjonsevne med nedsatt arbeidsevne, og nedsatt funksjonsevne med nedsatt helse. Uprofesjonelle rekrutteringsprosesser samt stigma som hefter til annerledeshet og det ukjente, fører til at søkere med nedsatt funksjonsevne ikke betraktes som «egnet» for stillinger, uansett kompetanse og kvalifikasjoner.

På tross av at det finnes mye erfaringsbasert kunnskap om diskriminering som rammer funksjonshemmede i arbeidslivet, er denne i liten grad systematisert og dokumentert. Men diskrimineringen er kjent gjennom media og noe forskning finnes og burde også vært kjent for utvalget.

I FAFOs evaluering av traineeordningene som har vært gjennomført i offentlig sektor, bruker forskerne betegnelsen en mur av fordommer for å beskrive de erfaringene respondentene med nedsatt funksjonsevne har hatt i møte med arbeidsgivere.[4] En dansk undersøkelse viser at de fleste arbeidsgivere vil velge bort en kvalifisert og motivert jobbsøker hvis vedkommende bruker rullestol. Som vi nevnte i innledningen viser en nylig publisert studie fra OsloMet tilsvarende i norsk kontekst, nemlig at rullestolbrukere diskrimineres i rekrutteringsprosesser til jobber de er kvalifiserte for.[5]

I undersøkelsen Mangfold på arbeidsplassen av NORCE, ble arbeidsgivere stilt spørsmål om ansettelse av marginaliserte grupper. På de generelle spørsmålene stilte arbeidsgivere seg positive til å ansette funksjonshemmede, men da det kom til spesifikke vurderinger av arbeidssøkere, var vurderingene mer negative.[6]

Ombudet har i mange år etterlyst en holdningskampanje rettet mot arbeidsgivere. I sine anbefalinger til norske myndigheter mener CRPD- komiteen at staten må iverksette tiltak for å bekjempe stereotypier og fordommer som rettes mot funksjonshemmede på arbeidsmarkedet.[7]

Ombudet vil også fremheve at yrkesdeltagelse for personer med nedsatt funksjonsevne ikke kan ses uavhengig av andre sektorer i samfunnet. Universell utforming av transportmidler, god bilfinansiering, muligheten for alternative transportmuligheter som ordningen med arbeidsreiser er avgjørende for å delta i arbeidslivet. Likestilte utdanningsmuligheter, tilstrekkelig brukerstyrt personlig assistanse (BPA), funksjonsassistanse, gode helsetjenester, tilgang på nødvendige hjelpemidler med videre, er alle sentrale innsatsområder for å forhindre at personer med nedsatt funksjonsevne blir utestengt fra arbeidsmarkedet.

Universell utforming av arbeidsplassen

Noen mennesker med nedsatt funksjonsevne har behov for at arbeidsplassen har en viss tilgjengelighet av de fysiske forhold og IKT- systemer, men trenger ingen tilrettelegging utover det. Om arbeidsplassen er universelt utformet vil verken det å benytte rullestol eller å være blind være til hinder eller virke begrensende mht. til deres arbeid. Manglende universell utforming av IKT og fysiske forhold på et flertall av norske arbeidsplasser er derfor også en faktor som bidrar til å opprettholde barrierer for sysselsetting av funksjonshemmede.

Ombudet har i mange år jobbet for at arbeidsplasser skal omfattes av kravet til universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven. En plikt til universell utforming av arbeidsplasser er også en forutsetning for å oppfylle de forpliktelsene som ligger i CRPD. Artikkel 27 i CRPD pålegger staten bl.a. å fremme tilgjengelige arbeidsplasser og i General Comment No. 2 (2014) om artikkel 9 understreker CRPD-komiteen at tilgjengelige arbeidsplasser er avgjørende for oppfyllelse av retten til arbeid.[8] I tillegg følger det av artikkel 9 at staten skal treffe hensiktsmessige tiltak for å sikre og fremme tilgjengelighet, samt å identifisere og fjerne hindre for tilgjengelighet.

Vi vil også minne om at ØSK- komiteen (FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter) anbefalte Norge at krav til universell utforming også må gjelde for arbeidslivet. [9]

Individuell tilrettelegging

Ombudet mottar hvert år flere saker fra enkeltpersoner om mangelfull individuell tilrettelegging i arbeidslivet. Utvalget skriver i sin utredning at tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen er viktig for å beholde ansatte, og for å gjøre det lettere å ansette arbeidssøkere som har lav, variabel eller usikker produktivitet.

I følge likestillings- og diskrimineringsloven § 22 og arbeidsmiljøloven § 4-2 har arbeidstakere med nedsatt funksjonsevne rett til individuell tilrettelegging. Dette kan handle om en viss fleksibilitet i arbeidsforholdet, som tilpassede arbeidsoppgaver eller arbeidstid. Men det kan også handle om en individuell tilrettelegging som den fysiske kontorplasser, egnet parkeringsplass eller hjelpemidler som egnede dataprogrammer.

Vi vil for ordens skyld påpeke at det ikke er en nødvendig sammenheng mellom og ha behov for tilrettelegging og å ha lav, variabel eller usikker produktivitet.

Diskriminering av personer med redusert arbeidsevne

Personer med redusert arbeidsevne vil kunne ha behov for redusert arbeidstid og/eller fleksibilitet i arbeidsforholdet. Etter arbeidsmiljøloven § 4-6 har personer med nedsatt arbeidsevne rett til individuell tilrettelegging. Ombudet mener at store deler av arbeidslivet i dag ikke har kompetanse om, eller er tilrettelagt for personer som har variabel eller nedsatt arbeidsevne på tross av at krav om individuell tilrettelegging er hjemlet både i arbeidsmiljøloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Tilsynelatende nøytrale praksiser, rutiner og krav på arbeidsplassen kan føre til en form for indirekte diskriminering, fordi en arbeidssøker eller arbeidstaker stilles dårligere enn andre.

Ombudet anser at den utstrakte bruken av ufrivillig deltid i kvinnedominerte sektorer i arbeidslivet er en stor likestillingsutfordring. Samtidig er det et faktum at det i andre sektorer og spesielt innenfor høyere stillingskategorier ofte eksisterer liten villighet til å foreta individuell tilrettelegging med hensyn til behov for redusert arbeidstid. Deltidsstillinger eksisterer eksempelvis i liten grad i yrker med krav til høyere utdanning. Ordninger med hjemmekontor og fleksibel arbeidstid hører også til sjeldenhetene i store deler av arbeidsmarkedet selv om det er å håpe at koronapandemien i større grad åpner for dette også etter at smittevernrestriksjonene er opphørt.

Ombudet mener altså at ikke bare stereotype holdninger om funksjonshemmede spiller inn ved ansettelser, men også at rigide og ofte unødvendige praksiser både ved rekruttering og krav til stillingsutførelse skaper barrierer. Etter ombudets vurdering har arbeidslivet et betydelig tilretteleggingspotensial som ikke blir tatt ut. At arbeidstakere får avslag på rimelig tilrettelegging av arbeidsgivere var også en bekymring CRPD- komiteen hadde i deres kommentarer til Norges første rapportering på hvordan de mener å ha oppfylt sine internasjonale forpliktelser. [10]

Utviklingshemmede

Mennesker under kategorien utviklingshemmede er også en svært sammensatt gruppe. Det er i dag ikke krav til gjennomført arbeidsevnevurdering for å innvilge uføretrygd personer som har en utviklingshemming (Folketrygdloven § 12-5, NAV-loven § 14a). Unntaksbestemmelsen er en konsekvens av et ønske om en forenklet saksbehandlingen for å raskere innvilge uføretrygd. Ombudet har som Rettighetsutvalget (NOU 2016:17) kritisert at ikke de som selv ønsker eller etterspør dette får en arbeidsevnevurdering, men nær sagt heller får uføretrygd i 18- års gave. At diagnoser og antatt helsemessige begrensninger og begrensende kognitive evner vektlegges fremfor den enkeltes ressurser og muligheter for arbeid kan være et brudd på menneskerettighetene etter CRPD.

UiT - Norges arktiske universitet avsluttet nylig et treårig forskningsprosjekt som har sett på hvordan utviklingshemmede bedre kan inkluderes i det ordinære arbeidslivet. Forskningen konkluderer med at denne gruppen som i aller størst grad er ekskludert fra arbeidslivet er en stor gruppe mennesker med god arbeidsvilje, pålitelig arbeidskraft og lite fravær. 

Prosjektet viser at utviklingshemmede har gode forutsetninger for å fungere godt på arbeidsplasser som dagligvarebutikker, sykehjem og barnehager.[11]

For personer med utviklingshemming kan det også være utfordrende med transport. Det er ingen egen støtteordning for å dekke eventuelle reiseutgifter for personer i VTA. Utviklingshemmede faller i utgangspunktet utenfor ordninger som arbeids- og utdanningsreiser, tilleggsstønad til dekning av reiseutgifter, og er ofte avhengige av kommunale og fylkeskommunale transportordninger – som det stadig finnes færre av.

Tilrettelagt arbeid

For mennesker med kognitive eller psykososiale utfordringer er tilpassede arbeidsplasser, enten i ordinære bedrifter eller i vekstbedrifter, et viktig tilbud. Noen har behov for en arbeidsplass der oppgavene er individuelt tilpasset for en periode før man går over til et ordinært arbeid, andre arbeidsmarkedstiltak eller videre utdanning. Dessverre er det mangel på tilstrekkelig antall VTA-plasser. Det er også en bekymringsfull utvikling at bedrifter som tilbyr slike plasser synes å bli mer konkurranseorienterte og derfor ønsker å beholde og rekruttere de meste produktive arbeidstagerne.[12]

En annen årsak til at andelen personer med utviklingshemming i VTA er gått ned skyldes at det er færre veiledere per deltager slik at det kreves høyere selvstendighet og arbeidsevne blant arbeidstagerne.[13]

Lønnstilskudd

Utvalget mener bruken av midlertidige lønnstilskudd bør økes betydelig for å styrke utsatte gruppers muligheter på arbeidsmarkedet. Vi kommenterer det konkrete forslaget senere i høringssvaret.

Her ønsker vi å understreke at lønnstilskudd er et viktig kompenserende tiltak for dem som utvilsomt har en nedsatt arbeidsevne og ellers ikke ville få innpass i arbeidslivet. Det er imidlertid svært viktig at dette virkemiddelet brukes på en treffsikker måte. Lønnstilskudd må ikke benyttes der hvor diskriminering og stereotype forestillinger er årsaken til utenforskapet eller der andre tilretteleggingstiltak er tilstrekkelig.

Oppsummering  

Ombudet har over mange år løftet frem forskning og dokumentasjon som viser hvilke fordommer personer med nedsatt funksjonsevne møter. Dette er også kjent gjennom media og i erfaringer fra sivilt samfunn. Det er viktig for ombudet å gjenta disse perspektivene slik at de blir hensyntatt og vektlagt i fremtidige høringer. Det vil bidra til at tiltak og løsningsforslag blir mer differensiert og tilpasset den varierte gruppen som personer med nedsatt funksjonsevne er.

Forslag til tiltak:

Holdningsendring. Ombudet har i mange år etterlyst en holdningskampanje rettet mot arbeidsgivere. Vår klare oppfatning, som også forskning bekrefter, er at mange arbeidsgivere har fordommer om atfunksjonshemmede generelt har dårligere helse, har høyere sykefravær og er mindre produktive enn ikke-funksjonshemmede.
Universell utforming Hvis de fysiske forhold og IKT-systemene på arbeidsplasser er tilpasset de fleste etter en standardisert universell utforming vil få funksjonshemmede ha behov for noe mer tilretteleggingen. Ombudet etterlyser at arbeidsplasser, både når det gjelder IKT og de fysiske forhold omfattes av plikten til universell utforming i likestillings- og diskrimineringsloven.
Individuell tilrettelegging. Etter arbeidsmiljøloven og likestillings- og diskrimineringsloven har arbeidsgivere en plikt til å sørge for individuell tilrettelegging for arbeidssøkere og arbeidstakere. Dette kan for eksempel være tilrettelegging av arbeidstid, arbeidsoppgaver, generelle rutiner og mulighet for fleksibilitet, eller fysiske forhold som HC-parkering, heis og dørterskler. Å la være å tilrettelegge er ofte diskriminering. Arbeidsgiver skal tilrettelegge med mindre tilretteleggingen blir så omfattende at det er en uforholdsmessig byrde. NAV forvalter en ordning med tilretteleggingstilskudd til arbeidsgivere for å kunne tilrettelegge arbeidsplassen. Ordningen har et stort forbedringspotensial. Ordningen er forbeholdt unge under 30 år og krever at arbeidssøkere er knyttet til NAV med behov for bistand, støtte og oppfølging.

Innvandrere og etterkommere

NOU 2021:2 viser til lavere sysselsettingsgrad blant innvandrere enn i resten av befolkningen, og til at innvandrerbefolkningen er blant dem som særlig rammes av permitteringer og oppsigelser grunnet koronapandemien. Ombudet er bekymret for at den økte ledigheten blant innvandrere kan bite seg fast, ved at de som mister jobben under pandemien møter problemer med å få ny jobb og at innvandrere på vei inn i arbeidsmarkedet kan oppleve en enda høyere terskel enn før.

Samtidig deler vi utvalgets nyansering av bildet av innvandrere når det gjelder ulik botid, ulike utdanningsnivå, ulik bakgrunn for migrasjon m.m. Dette tilsier at tiltak må differensieres for å treffe ulike behov og forutsetninger. Innvandrere er ikke en homogen gruppe.

Utvalget nevner at også blant norskfødte med innvandrerforeldre er sysselsettingen noe lavere enn for befolkningen for øvrig. Det kan ha ulike årsaker, men ombudet vil peke på at også etterkommere av innvandrere opplever hindringer i arbeidslivet knyttet til synlige kjennetegn ved dem som navn eller utseende.

I vårt høringssvar omtaler vi særlig innvandrere og etterkommere, men vil gjøre departementet oppmerksom på at også utenlandsadopterte opplever diskriminering i arbeidslivet.

Ombudet ser fire hovedutfordringer der det er behov for tiltak for å øke innvandreres og etterkommeres tilgang til arbeid:

Forebygge diskriminering av innvandrere og etterkommere i arbeidslivet.
Bygge ut kvalifiserings- og kompetansehevende tiltak som det er dokumentert at øker muligheten til arbeid for flere innvandrere, og utvikle nye tiltak som kan treffe behov som ikke dekkes i dag.
Hindre at sysselsettingen blant noen grupper faller etter kort tid i arbeidslivet.
Hindre frafall og forbedre skoleresultatene blant grupper av innvandrere og etterkommere.

Slik vi leser utredningen har utvalget lagt vekt på særlig det andre punktet som handler om å forbedre enkeltpersoners muligheter på arbeidsmarkedet gjennom individuelle forbedringer og tilpasninger. Vi savner flere tiltak på de andre punktene som handler om strukturelle barrierer som ikke kan bygges ned på et individuelt nivå.

Forebygge og håndtere diskriminering av innvandrere og etterkommere i arbeidslivet.

Det er uklart i hvor stor grad diskriminering kan forklare lavere sysselsetting blant innvandrere, men det er dokumentert at diskriminering utvilsomt er en faktor som spiller inn slik vi viser under. Henvendelser til ombudet om diskriminering i arbeidslivet handler i hovedsak om utsiling i rekrutteringsprosesser, for eksempel ved at det stilles usaklig høye krav til norskkunnskaper. Dette er former for diskriminering som det kan være mulig å påvise i enkelte saker. Det er derimot langt vanskeligere å påvise diskrimineringen som skjer når arbeidsgivere oppfatter at søkere har en annerledeshet og dette slår negativt ut, til tross for at personen er kvalifisert til stillingen. Det finnes imidlertid forskning som viser hvordan en synlig minoritetsbakgrunn skaper ulemper ved jobbsøking.

NOU 2021:2 viser blant annet til forskning om at søkere med pakistanskklingende navn har betydelig lavere sannsynlighet for å bli kalt inn til intervju. Videre viser forskning på jobbintervjuer at forhold som personlig kjemi og humor har stor betydning. Arbeidsgivere kan ofte i intervjusituasjonen legge mer vekt på om søkeren passer inn på arbeidsplassen enn om kandidaten er den beste til å utføre jobben.[14] Jobbsøkere som skiller seg ut fra majoritetsnormen, vil derfor ofte møte en barriere som ikke nødvendigvis handler om egnethet til å utføre jobben.

En undersøkelse av ansettelser i staten viser at synlig minoritetsbakgrunn – det vil si jobbsøkere som har trekk som arbeidsgiver er lite kjent med, og som skiller seg ut fra majoriteten – er en ulempe selv ved gode kvalifikasjoner. Basert på gjennomførte ansettelsesprosesser i statlige etater finner forskere at det er større sannsynlighet for å bli kalt inn til intervju som majoritetsmann uten relevant utdanning (46 prosent sannsynlighet) enn som mann med etnisk minoritetsbakgrunn med relevant utdanning (42 prosent sannsynlighet). Sannsynligheten for å bli innstilt som nummer en, er lik sju prosent, både for en majoritetsmann uten relevant utdanning og en mann med etnisk minoritetsbakgrunn med relevant utdanning.[15]

Annen forskning viser at personer med innvandringsbakgrunn med mastergrad fra Norge har høyere arbeidsledighetsrisiko et halvt år etter eksamen enn studenter uten innvandringsbakgrunn med tilsvarende mastergrad, også etter kontroll for hvilken faggruppe de tilhører, karakterer og norskferdigheter. Mens 24 prosent av ikke-vestlige innvandrere og 13 prosent av etterkommere er arbeidsledige seks måneder etter ferdig mastergrad, gjelder dette bare 6,5 prosent av kandidatene uten innvandringsbakgrunn.[16]

FNs rasediskrimineringskomite har uttrykt bekymring for den høye arbeidsledigheten blant innvandrere sammenlignet med befolkningen ellers, og har anbefalt Norge å sette inn tiltak for å hindre diskriminering og øke tilgangen til arbeid.[17] Videre har ØSK-komiteen (FN-komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter) uttrykt bekymring for diskriminering av innvandrere i arbeidslivet og har også kommet med anbefalinger til Norge på dette området.[18] Det trengs mange tiltak for å motvirke diskriminering og fremme likeverdighet i arbeidslivet, og ombudet mener at aktivitetsplikten i likestillings- og diskrimineringsloven er et viktig verktøy i denne sammenhengen. I tillegg må det være tiltak rettet mot bestemte områder og grupper avhengig av hvor diskrimineringen skjer og mot hvem.

Utvalget nevner at søkere med innvandrerbakgrunn i mindre grad får læreplass enn andre, og at det gjelder både innvandrerungdom og etterkommere. Dette har alvorlige konsekvenser for den enkelte, men har også negative samfunnskonsekvenser ved at norsk arbeidsliv går glipp av faglært arbeidskraft.

Arbeidsinnvandring er omtalt flere steder i utredningen, og da særlig knyttet til økt konkurranse om jobber og press på den norske modellen i deler av arbeidslivet. Ombudet vil peke på at arbeidsinnvandrere har høyere risiko for å bli utnyttet i det norske arbeidsmarkedet på grunn av særlige kjennetegn ved deres tilknytning til arbeidslivet, oppholdsstatus og manglende kjennskap til rettighetene i norsk arbeidsliv. Økt oppmerksomhet om de negative konsekvensene av sosial dumping både for arbeidsinnvandrere og andre arbeidere har ført til tiltak for å motvirke dette. Men eksisterende tiltak har ikke klart å få bukt med problemet, særlig i bransjer der bemanningsfirma dominerer. Det er derfor behov for å se mer på hvordan sosial dumping kan motvirkes, og hvordan arbeidsinnvandreres rettigheter i norsk arbeidsliv kan ivaretas.

Det kan se ut til at norsk politikk i økende grad dreier seg om å motivere innvandrere til å lære seg norsk og delta i arbeidslivet. Ombudet vil påpeke at det også er nødvendig å jobbe med de strukturelle barrierene i arbeidslivet som bidrar til å stenge denne arbeidskraften ute. Vi støtter tiltak som kan forbedre enkeltpersoners muligheter til å få jobb. Samtidig vil vi understreke at politikken ikke kan basere seg på at norskopplæring, kvalifisering og kompetanseheving i seg selv gir tilgang til arbeid siden ikke alle får det, til tross for å ha nødvendig kunnskap og kompetanse.

I tillegg er det en pågående diskusjon om hvorvidt det å redusere stønader motiverer til arbeid. Ombudet ønsker ikke å ta stilling i denne diskusjonen, men vil advare mot å trekke en slutning om at det er motivasjonen i seg selv som er et problem, fordi det ikke er gitt at
for eksempel innføringen av fem års botid for kontantstøtte fører til at flere innvandrete kvinner deltar i arbeidslivet.

I oppfølgingen av NOU 2021:2 anbefaler ombudet særlig følgende tiltak:

Stille konkrete krav i tildelingsbrev til departementer og underliggende etater som kan føre til at alle offentlige arbeidsgivere oppfyller aktivitetsplikten til å hindre diskriminering og fremme likestilling, jfr. § 24 i likestillings- og diskrimineringsloven.
I samarbeid med arbeidslivets parter finne fram til tiltak for å motvirke diskriminering av ungdom med innvandrerbakgrunn når det gjelder læreplasser.

Bygge ut kvalifiserings- og kompetansehevende tiltak som øker muligheten til arbeid for flere innvandrere, og utvikle nye tiltak som kan treffe behov som ikke dekkes i dag

Innvandrerbefolkningen er sammensatt, og behovet for kvalifiserings- og kompetansehevingstiltak varierer med botid, norskkunnskaper, utdanningsnivå, kompetanse, helsemessige forhold m.m.

For nyankomne er tilgang til norskopplæring avgjørende viktig, sammen med kvalifiseringstiltak til norsk arbeidsliv tilpasset den enkeltes utdanningsbakgrunn og yrkeserfaring. Ombudet er bekymret for at mange med kvalifikasjoner og tilstrekkelige norskkunnskaper ikke får tilgang til norsk arbeidsliv og dermed ender i kvalifiserings- og kompetansehevende tiltak som de egentlig ikke trenger.

Arbeidsmarkedstiltak og kvalifiseringstiltak må tilpasses den enkeltes forutsetninger og behov. Videre bør tiltakene ta utgangspunkt i at ulike jobber krever ulike nivåer av norskkunnskaper. Dette for å unngå at det stilles høye språkkrav til alle uavhengig av hvilke type jobber man søker på.

Utvalget skriver at det er behov for mer forskning som beskriver effekter av voksenopplæringstiltak for individer og virksomheter, og hvordan ulike tiltak virker. Videre skriver utvalget at det fortsatt er behov for mer kunnskap om hvilke tiltak som virker for hvem og hvilke rammebetingelser som må være tilstede for at tiltaket skal ha effekt. Ombudet opplever at dette behovet også gjør seg gjeldende når det gjelder både kvalifiserings- og kompetansehevende tiltak og arbeidsmarkedstiltak rettet mot innvandrere. Det har riktignok vært forsket på blant annet effekter av introduksjonsordningen og av arbeidsmarkedstiltak som lønnstilskudd og praksisplasser, men ombudet ser behov for en helhetlig gjennomgang der også effekten av nye tiltak tas inn. Det er gjort vesentlige endringer særlig når det gjelder introduksjonsprogrammet og hvilke krav NAV kan stille til arbeidssøkere når det gjelder norskopplæring. Utvalget skriver dessuten at når det gjelder opplæring som er rettet mot innvandrere peker resultatene i ulike retninger, noe som peker på et behov for mer kunnskap også om dette.

I ombudets høringsinnspill til integreringsloven understreket vi behovet for økt kunnskapsinnhenting og viste til at flere rapporter underbygger at det er begrenset kunnskap om hva som fungerer i introduksjonsprogrammet når det gjelder innhold, kvalitet og effekt. I tillegg viser NOU 2021:2 at det er behov for å se på effekten av arbeidsmarkedstiltak som lønnstilskudd og praksisplasser etter innføringen av introduksjonsordningen.

Ombudets årskonferanse i 2019 satte søkelys på minoritetskvinners tilgang til arbeid, og en hovedutfordring som kom fram var at NAVs tiltak ikke var treffsikre nok når det gjelder minoritetskvinner med lav eller ingen formell utdanning. NOU 2021:2 nevner at NAV fra 2019 har økt mulighetene for å oppnå formelle kvalifikasjoner for arbeidssøkere som har vansker med å komme inn på arbeidsmarkedet. Ombudet ser behov for å evaluere om NAVs arbeidsmarkedstiltak treffer godt nok opp mot ulike grupper av innvandrere.

Ombudet vil her også nevne viktigheten av at NAV når ut til alle uavhengig av språk og digitale ferdigheter, særlig fordi NAV digitaliserer stadig flere av sine tjenester. Det er viktig å sikre at alle brukere får en likeverdig tilgang til NAV.

Utvalget er tydelig på at kompetansekravene i norsk arbeidsliv har økt, og at det har vært svakere sysselsettingsvekst i næringer med jobber som krever lite utdanning. Dette bør ses i sammenhengen med at utvalget beskriver lave leseferdigheter som en viktig årsak til lavere sysselsetting blant innvandrere sammenlignet med befolkningen ellers. Ombudet støtter utvalget på at det å øke utdanningsnivået og leseferdigheter kan gi positive sysselsettingseffekter. Samtidig er vi bekymret for at noen av dem som har innvandret i voksen alder og med lite eller ingen utdanning, ikke vil klare å kvalifisere seg tilstrekkelig til jobber som krever mer enn grunnskole eller videregående skole. Dette gjelder blant annet analfabeter. Vi antar derfor at det vil være et kontinuerlig udekket behov for ufaglærte stillinger ikke bare for unge med lav utdanning, men også for noen grupper av innvandrere.

Det er ellers viktig å se på om godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning kan forbedres og effektiviseres enda mer. I tillegg bør man se på om innføringen av komplementerende utdanningstilbud i noen yrker kan utvides til flere yrkesgrupper.

I oppfølgingen av NOU 2021:2 anbefaler ombudet særlig følgende tiltak:

Foreta en helhetlig gjennomgang av effekten av opplæringstilbud, introduksjonsordningen, språkkravene i integreringsloven og eksisterende arbeidsmarkedstiltak for ulike grupper av innvandrere for å identifisere hva som fremmer tilgang til arbeid.
Gjennomgå om godkjenningsordningene for utenlandsk utdanning kan forbedres og effektiviseres enda mer.
Vurdere om komplementerende utdanningstilbud kan utvides til flere yrker.
Vurdere hvordan det norske arbeidsmarkedet kan gi tilgang også til ufaglærte stillinger med trygge arbeidsvilkår for personer som av vesentlige grunner ikke har mulighet til å gjennomføre høyere utdanning.
Sikre at tilgangen til NAVstjenester er likeverdige for alle uavhengig av språk, digitale verktøy og digitale ferdigheter.

Hindre at sysselsettingen blant noen grupper faller etter kort tid i arbeidslivet.

NOU 2012:2 nevner forskning som viser at sysselsettingen blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og særlig blant flyktninger og familiegjenforente øker de første årene etter ankomst til Norge for så å falle fem til ti år etter. Proba-rapport 2020:5[19] og FAFO-notat 2020:06 [20] viser at det er sammensatte årsaker til dette, som kan handle om kjennetegn ved jobbene de får, at kvalifiseringstiltak eller arbeidsmarkedstiltak ikke er tilstrekkelig tilpasset den enkelte, og/eller at den enkeltes livssituasjon, helse eller individuelle valg virker inn. Det kommer også fram at krav til inntekt for familiegjenforening gjør at noen starter i jobb før de har opparbeidet seg nødvendige norskkunnskaper og andre kvalifikasjoner. Krav til stønadsmottakere som gjør det vanskelig å kombinere deltidsarbeid med stønad nevnes også. Dårligere erfaringer fra de årene de har arbeidet i Norge kan dessuten påvirke insentivet til å søke arbeid igjen.

De to nevnte forskningsrapportene tegner et komplekst bilde av årsakene til at noen grupper faller ut av arbeidslivet og ikke får en varig tilknytning. Dette tilsier at tiltakene for å imøtegå denne utfordringen krever en innsats på flere samfunnsnivåer, med tiltak rettet mot arbeidslivet, på virksomhetsnivå og på et individuelt nivå.

Hindre frafall og forbedre skoleresultatene blant grupper av innvandrere og etterkommere

Utvalget viser til at innvandrerungdom har høyere frafall fra videregående skole enn befolkningen ellers. Ombudet mener at det er nødvendig å vie denne problemstillingen økt oppmerksomhet for å kunne sette inn tiltak. Det er imidlertid nødvendig å nyansere situasjonen for å kunne sette inn riktige tiltak. Det er vesentlige forskjeller knyttet til om elevene er innvandrere eller etterkommere, og det er forskjeller knyttet til landbakgrunn og kjønn.

Etterkommere har tilnærmet like skoleresultater som befolkningen som helhet. Det er imidlertid noen grupper blant etterkommere som har markant dårligere skoleresultater enn både andre etterkommere og elever uten innvandrerbakgrunn. I tillegg er det usikkerhet knyttet til hvordan det går med nye kull av etterkommere. Det er derfor avgjørende å identifisere, evaluere og styrke ordninger som kan bidra til å skape gode resultater for elevgruppene av etterkommere som kommer dårlig ut.

Det er også gode resultater hva gjelder etterkommeres deltakelse i høyere utdanning, men det er viktig å være klar over at ikke alle grupper gjør det like bra. Det er stor fare for å overse den polariserte situasjonen mellom grupper av etterkommere når det gjelder høyere utdanning hvis en bare fokuserer på gjennomsnittstallene.

Når det gjelder innvandrere, har denne gruppen vesentlig lavere grunnskolepoeng enn befolkningen som helhet, og har større frafall fra videregående skole. Mange av dem som innvandrer opplever store utfordringer som forplanter seg inn i høyere utdanning og videre inn i arbeidslivet. Det kreves mer treffsikker og omfattende innsats fra myndighetene for å sikre denne gruppen en likeverdig utdanning.

Som vi nevner under neste punkt om kjønn, er det helt nødvendig at norske utdanningsinstitusjoner vurderer sine tilbud for å få klarhet i om de bidrar til eksempelvis økt frafall i videregående utdanning eller om de bidrar til å redusere frafallet. Dette er en del av aktivitetsplikten for offentlige myndigheter og de som leverer tjenester til eller på vegne av offentlige myndigheter.

I oppfølgingen av NOU 2021:2 anbefaler ombudet særlig følgende tiltak:

Forskning på årsaker til at noen grupper av etterkommere har markant dårligere skoleresultater enn andre og hvilke tiltak som fungerer for å forbedre skoleresultatene for disse gruppene og sikre en likeverdig skolegang.
Kartlegge hvilke tiltak som fungerer for å sikre innvandrere en god inngang til norsk skole og gjennomføring av både grunnskole og videregående skole med så gode resultater som mulig etter den enkeltes forutsetninger.

Kjønn

På tross av at mange norske kvinner er sysselsatt, er arbeidslivet fremdeles kjønnsdelt på flere ulike måter. En velkjent utfordring er andelen kvinner som jobber deltid, særlig i helse og omsorgssektoren. Det omtales grundig i rapporten og det vises eksempelvis til forskningen fra FAFO[21].

Det er velkjent at deltidsstillinger brukes i kvinneyrker der man jobber turnus, og at denne praksisen noen ganger begrunnes med at «turnusen går opp» med deltidsstillinger. Som også Moland viser i sitt arbeid, er det mange yrker der man jobber turnus der deltidsstillinger ikke benyttes i særlig grad. Eksempler er politi og tolletat. Kunnskapsgrunnlaget om årsakene til deltid, utfordringene det gir samt aktuelle tiltak er godt. Ombudet forutsetter at denne kunnskapen legges til grunn for det videre systematiske arbeidet for å få flere kvinner i hele stillinger, og at også partene i arbeidslivet fortsetter sitt arbeid med heltidskultur.

Vi vil igjen understreke nytten av aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere (§ 26 i likestillings- og diskrimineringsloven). Private arbeidsgivere over 50 (20) ansatte og alle offentlige arbeidsgivere skal årlig skaffe seg oversikt over og offentliggjøre forekomsten av deltid for kvinner og menn. Annet hvert år skal de kartlegge og offentliggjøre forekomsten av ufrivillig deltid for kvinner og menn i virksomheten. Vi har vært i kontakt med arbeidsgivere som har inkludert spørsmålet om deltid og ufrivillig deltid i sine medarbeiderundersøkelser. Dette har gjort at arbeidsgiverne har fått bedre oversikt over årsakene til deltiden, sett fra den ansattes side. Denne situasjonsbeskrivelsen blir sentral når virksomhetene skal analysere hva som skaper barrierer for kvinners deltakelse i fulltid i virksomhetene og foreslå passende tiltak.

Det er bekymringsfullt at sysselsettingen faller for menn i alderen 25–54 år. Det er særlig sysselsettingen for de uten videregående utdanning som har vist en nedgang i Norge. Denne gruppen har både opplevd høy konkurranse fra arbeidsinnvandring, automatisering og vært rammet av de to nedgangskonjunkturene vi har hatt i perioden 2008 og frem til i dag.

Stoltenberg-utvalget “Nye sjanser, bedre læring”[22] pekte på utfordringer gutter og menn møter i skole og utdanningssystemet og som det er nødvendig å følge nøye med på fremover. Det er behov for mer forskning rundt årsakene til at gutter presterer dårligere og har større frafall i videregående skole og vi ser frem til at Stoltenberg-utvalgets rapport følges opp videre.

Silje Berggrav har nylig gjennomført et forskningsprosjekt i samarbeid med Mental Helse kalt «Hvordan hjelper vi gutta» [23]. Her undersøker hun både hvorfor unge menn i så liten grad oppsøker skolehelsetjeneste sammenlignet med unge kvinner, og gir forslag til hva som kan gjøres for å endre dette. Det er grunn til å tro at noe av frafallet i skolesystemet skyldes lettere eller mer alvorlige psykiske lidelser i ungdomsårene og at en skolehelsetjeneste som i større grad oppleves relevant for unge gutter, vil være et viktig tiltak mot frafall i skolen.

Det kan videre tyde på at menn i større grad enn kvinner er i yrker som påvirkes av automatisering og arbeidsinnvandring. Grunnet det kjønnsdelte arbeidslivet og de kjønnsdelte utdanningsvalgene gutter og jenter/menn og kvinner gjør, virker det å være færre (i hvert fall opplevde) muligheter for gutter til å komme i nye jobber hvis de tradisjonelle mannsyrkene forsvinner. Dette er omfattende utfordring, men rapporten “Jenterom, gutterom og mulighetsrom”[24] foreslås tiltak som er verdt å følge opp. Et av forslagene handlet om å styrke faget “Utdanningsvalg”. Ombudet støtter dette tiltaket.

Vi minner om at utdanningsinstitusjonene har plikt til å arbeid aktivt, planmessig og målrettet med å fremme likestilling i hele sitt virke (§ 24 i likestillings- og diskrimineringsloven). Dette er et godt verktøy for å arbeide systematisk for å unngå å reprodusere stereotypier knyttet til kjønn (og også andre diskrimineringsgrunnlag som etnisitet).

Ombudet er også opptatt av karriereveiledning, både med hensyn til når elever mottar denne veiledningen og hvilket innhold den har. I en artikkel i VG i april i år [25] går jeg inn for at elever i barneskolen får karriereveiledning slik at både gutter og jenter vet at de har muligheter innenfor yrker som de kanskje oppfatter som tradisjonelt manns- eller kvinnedominerte.

Regjeringen kommer snart med en strategi som omhandler kjønnsdelte utdanningsvalg og det kjønnsdelte arbeidsliv. Denne strategien bør legges til kunnskapsgrunnlaget for å bedre sysselsettingssituasjonen i Norge.

Ombudets forslag til tiltak:

Mer forskning om hvorfor gutter presterer dårligere enn jenter i utdanningssystemet
Følge opp tiltak i NOU 2019:19 om å styrke faget utdanningsvalg
Tidligere oppstart av karriereveiledning

Alder

NOU 2019:7 og NOU 2021:2 viser at det er en nedgang i andelen sysselsatte blant unge, men en økning i andelen i den eldre befolkningen.

Norge har, med villet økonomisk politikk blant annet gjennom endringer i pensjonsordningene, klart å få flere eldre til å stå i arbeid lenger. Det er imidlertid fremdeles slik at det skjer diskriminering av eldre arbeidstakere eksempelvis i rekrutteringsprosesser eller nedbemanningsprosesser. Dette viser tall fra Ny Analyse i 2018[26] og også henvendelsene ombudet mottar til vår veiledningstjeneste. Det er derfor uheldig at alder ikke er med som et av grunnlagene arbeidsgivere skal jobbe forebyggende med i aktivitets- og redegjørelsesplikten for arbeidsgivere.

Ombudet har i tidligere høringer støttet forslaget om å ha en aldersgrense på 70 år i staten og følger langt på vei argumentasjonen om at det vil bidra til et mer aktivt arbeidsmarked også for de som er over 60 år.

Koronapandemien har vist at unge mennesker har vært særlig rammet av arbeidsledighet og permittering under krisen. Det handler blant annet om at næringene der mange unge er ansatt (servicenæring og restaurantnæring), har vært hardt rammet. Som utvalget selv påpeker, er det viktig å holde et våkent blikk på utviklingen i arbeidsledighet for unge, slik at ledigheten ikke biter seg fast også etter at pandemien er over.

Høringssvar del 2

Nedenfor følger ombudets kommentarer til det partssammensatte utvalgets konkrete forslag.

Til tross for at vi har kommentert noen av utvalgets forslag også tidligere i høringssvaret, har vi av pedagogiske hensyn samlet alle tilbakemeldingene på de konkrete forslagene i en del.

Forskning på NAV

Ombudet støtter utvalgets forslag om forskning på NAV. I NOU 2019:7 skriver utvalget på side 13: “Det brukes mye penger på oppfølging og tiltak hvert år, både på arbeidsplassen og i NAV, men kunnskap om gjennomføring og effekter er til dels mangelfull”. Det er essensielt å tette dette kunnskapshullet.

Fra ombudets side vil vi også anbefale at det gjøres forskning på hvordan NAV arbeider med sine plikter (etter § 24 i likestillings- og diskrimineringsloven) som offentlig myndighet og hvilke effekter av en økt bevissthet om NAV som myndighetsutøver påvirker resultatene de oppnår i møte med brukerne.

Styrking av NAV

Ombudet støtter en styrking av NAV og mener det er særlig viktig å styrke den delen av NAV som knytter seg til veiledning av grupper som skal inn i arbeidslivet, og arbeidet med å styrke arbeidsgiveres kunnskap om støtteordninger, tilrettelegging etc. I NOU 2019:7 vises det til at man har gode erfaringer fra Sverige og Danmark med færre brukere per saksbehandler i NAV. Ombudet støtter en slik endring.

Kontantstøtte som ventestønad

Ombudet støtter insentiver som gjør at barn har tilgang til barnehageplass etter at foreldrenes permisjon er over. Flere studier viser at kontantstøtten har en negativ effekt på yrkesdeltakelsen og lønnen til mødre. Effektene er særlig negative for mødre med innvandrerbakgrunn. I en eventuell omlegging av kontantstøtten til en ventestønad, må vi huske at kontantstøtte er en viktig inntektskilde i mange familieøkonomier. Det er derfor viktig at en eventuell fjerning av ordningen ikke fører til en uforutsigbar økonomisk situasjon for de som mottar kontantstøtte, noe som kan tale for en gradvis utfasing av støtten og eventuelt kompenserende økonomiske tiltak.

Fleksibelt barnehageopptak

Ombudet støtter et fleksibelt barnehageopptak. Dette vil bidra til at det er enklere for foreldre å kombinere arbeid og familieliv og kan bidra til at kvinner får bedre lønns- og arbeidsvilkår da vi ser at det er i forbindelse med barnefødsel at forskjellen i kvinner og menns lønn oppstår.

Lønnstilskudd

Utvalget (NOU 2021:2) foreslår en betydelig økning i bruken av midlertidige lønnstilskudd samt å se nærmere på muligheten for å øke bruken av lønnstilskudd også i offentlig sektor.

Ombudet støtter dette, men som vi har understreket tidligere er det svært viktig at dette virkemiddelet brukes på en treffsikker måte, og at det ikke kommer til anvendelse der hvor andre tilretteleggingstiltak er tilstrekkelig.

Arbeidsorientert uførepensjon med trygdejustert lønn

Det har vist seg at mange som har gradert uførepensjon blir stående utenfor arbeidslivet fordi de møter betydelige barrierer i ordinære jobbsøkerprosesser (NOU 2021:2 s. 244).

I rapporten fra det partssammensatte utvalget slås det fast at utfordringen med dagens uføreordning er at den vektlegger tilbudssiden mer enn etterspørselssiden. Sagt på en annen måte, tiltakene er designet rundt å “fikse” den som står utenfor arbeid gjennom kvalifisering, arbeidstrening og noen ganger økonomiske virkemidler. Utvalget etterlyser tiltak som skal gjøre det attraktivt for arbeidsgiver å ansette noen som er delvis uføre og foreslår trygdejustert lønn. Her skal arbeidsgiver betale timelønn til den ansatte basert på produktivitet og den ansatte skal få erstatning (trygd) fra NAV for å kompensere bortfall av inntekt.

Utvalget er opptatt av at tiltaket med arbeidsorientert uføretrygd og trygdejustert lønn må ses i sammenheng med utdannings-, helse- og arbeidsmarkedspolitikken og at det krever arbeidsgivere som jobber med inkludering slik at ikke tiltakene oppleves stigmatiserende.

Ombudet stiller seg positivt til å prøve ut en slik ordning under de forutsetningene utvalget legger til grunn.

Beskrivelsen av trygdejustert lønn samt beregninger som er gjort (NOU 2021:2 s. 314) viser at dette er relativt arbeidsintensivt. Vi er derfor bekymret for at ordningen vil kunne gå utover annet viktig arbeid hos NAV på dette området. Som utvalget også understreker, blir det viktig å evaluere hvor brukervennlig, effektivt og hensiktsmessig et slikt tiltak er. Denne evalueringen må som et minimum omfatte mottakere av tjenestene og arbeidsgiverne. Utvalget foreslår at partene i arbeidslivet skal involveres i forsøket og evalueringskriteriene. Det ligger kanskje implisitt i denne formuleringen at de også skal delta i selve evalueringen av forsøket. Det vil i hvert fall, etter vår mening være viktig, slik at de kan dele de konkrete erfaringene fra forsøket fra et partsperspektiv.

Utvidet prøvetid

Etter ombudets mening er det fullt mulig å gjøre aktiv bruk av prøvetiden slik den er i dag, og vi oppfatter ikke at lengden og innretningen på denne er en hovedutfordring eller en viktig del av løsningen for å øke sysselsettingen i Norge. Dette understøttes av rapportens påpekning av at Norges stillingsvern er på gjennomsnitt i OECD (NOU 2021:2 s. 160).

Ombudet ser imidlertid at det kan oppleves som gunstig å få redusert risiko ved utvidet prøvetid både fra arbeidstaker og arbeidsgivers side. Ombudet støtter at prøvetiden automatisk skal utvides ved sykdom under prøvetiden.

Utvalgets foreslår å utrede mulighetene for å for å forlenge prøvetiden der det for eksempel foreligger «store inkluderingsutfordringer, store helseproblemer eller manglende kompetanse, og det er i arbeidstakers interesse at prøvetiden forlenges» (NOU 2021:2 S. 163). Det er mange usikkerhetsmomenter ved en slik ordning for eksempel knyttet til hvem som skal avgjøre om det foreligger store inkluderingsutfordringer og hvem som skal avgjøre om utvidet prøvetid er i arbeidstakers interesse. Disse utfordringene må vurderes nøye dersom en slik utredning blir satt i gang.

Offentlige virksomheter

Avslutningsvis vil ombudet kommentere offentlige virksomheters rolle i arbeidet med å øke sysselsettingen blant grupper som sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet.

Offentlig sektor er en stor arbeidsgiver. Særlig i kommunal sektor burde det være en mulighet til å tenke nytt i forhold til det å etablere «nye» arbeidsplasser som kan fylle et tjenestebehov for innbyggerne, samtidig som det vil kunne stille flere ufaglærte arbeidsplasser til rådighet. Ombudet mener det er behov for å utrede denne muligheten nærmere.

Det offentlige som arbeidsgivere må være gjennomgående profesjonelle i tilsettingsprosesser for å hindre forskjellsbehandling og diskriminering. Gode eksempler her er offentlig tilgjengelig informasjon om hvordan rekrutteringsprosesser bør foregå, hvordan jobbanalyser bør gjøres, hvordan intervjuguider utformes, om det brukes evne- og ferdighetstester, hvordan tilretteleggingsspørsmål ivaretas etc. Dette vil gjøre at potensielle søkere og andre interessenter kan få innsyn i og bli trygge på at prosessene er lagt opp slik at de forhindrer diskriminering.

Videre mener vi at det bør stilles krav om at alle offentlige virksomheter skal ha traineestillinger for personer med nedsatt funksjonsevne med høyere utdanning (eksempelvis en stilling pr. 100 ansatte) og at alle offentlige virksomheter skal ha en NAV-praksisplass (eksempelvis en plass pr. 50 ansatte).

Vennlig hilsen

Hanne Inger Bjurstrøm

Likestillings- og diskrimineringsombud

Inger Eline Romundgard

seniorrådgiver

Dokumentet er elektronisk godkjent, og gyldig uten signatur.

[1] https://www.un.org/development/desa/disabilities/convention-on-the-rights-of-persons-with-disabilities.html

[2] https://www.sv.uio.no/iss/forskning/aktuelt/aktuelle-saker/2021/etniske-minoritetar.html

[3] https://www.oslomet.no/om/nyheter/kai-kronikken/rullestolbrukere-diskrimineres

[4] Reegard, Kaja m.fl., FAFO - rapport 2009:37: «Statens traineeprogram for personer med redusert funksjonsevne»

[5] https://www.oslomet.no/om/kai/kai-kronikken/rullestolbrukere-diskrimineres

[6] https://norceresearch.brage.unit.no/norceresearch-xmlui/bitstream/handle/11250/2624405/Resultatrapport%20Mangfold%20p%c3%a5%20arbeidsplassen.pdf?sequence=1&isAllowed=y

[7] ] https://www.regjeringen.no/contentassets/26633b70910a44049dc065af217cb201/crpd-2019-avsluttende-bemerkninger-til-norges-forste-rapport-nor-09092019-finale.pdf

[8] Persons with disabilities cannot effectively enjoy their work and employment rights, as described in article 27 of the Convention, if the workplace itself is not accessible. Workplaces therefore have to be accessible, as is explicitly indicated in article 9, paragraph 1 (a): http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G14/033/13/PDF/G1403313.pdf?OpenElement)

[9] Equality and Anti-Discrimination Act with a view to extending to the workplace the duty to have universal design and incorporating information and communication technologies in universal design in the workplace, including software programs. FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, dokument E/C.12/NOR/CO/6, avsluttende merknader til Norges sjette rapportering punkt 19

[10] Ibid

[11] NAKUS kunnskapsbank https://naku.no/kunnskapsbanken/varig-tilrettelagt-arbeid-vta-forskning

[12] ibid

[13] ibid

[14] Rogstad, J. & Sterri, E. B. (2014). Kulturelt betinget naturlig beskjedenhet, Fafo-rapport 2014:33

[15] Bjørnseth, M., Rogstad, J. & Sterri, E. B. (2018). Profesjonell rekruttering er likestilt rekruttering, Fafo-rapport 2018:1

[16] Kandidatundersøkelsen 2017. Forbedret arbeidsmarkedssituasjon for nyutdannede? (NIFU Arbeidsnotat 2018:5)

[17] Se komiteens anbefalinger fra 2019:
https://www.regjeringen.no/contentassets/099c01568a0e4ecaa8ac606847fd7542/avsluttende-bemerkninger-til-norges-kombinerte-23-og-24-periodiske-rapport-med-ansvarlig-departementer-angitt.pdf

[18] Se pkt 20 og 21 i komiteens merknader fra 2020:

https://www.regjeringen.no/contentassets/a09bdc55a1c54e0aa13675f445c18d5d/ecosoc_conclusions_20402.pdf

[19] https://www.imdi.no/contentassets/a9cc8d30b1f142f3b850ab117f54c5bc/hvorfor-faller-flyktninger-ut-av-arbeidslivet.pdf

[20] https://www.fafo.no/images/pub/2020/10236.pdf