Ombudet tok stilling til om A ble diskriminert på grunn av språk og etnisitet, da hun, etter å ha jobbet ved et sykehjem i flere år, ble pålagt å gjennomføre norskkurs og ta den såkalte Bergenstesten på nytt.

Ombudet konkluderte med at kvinnen ble forskjellsbehandlet i strid med diskrimineringsloven. Ombudet anerkjenner at det er nødvendig at ansatte ved et sykehjem behersker norsk godt, av hensyn til sikkerheten for beboerne og for kommunikasjonen med pårørende, blant annet. Arbeidsgiveren kunne imidlertid ikke sannsynliggjøre at det var nødvendig å kreve at kvinnen skulle gjennomføre norskkurs og ta Bergenstesten på nytt.

Ombudet la særlig vekt på at kvinnen hadde bodd i Norge i mange år, hun hadde bestått Bergenstesten med gode resultater og hun hadde jobbet ved sykehjemmet i flere år, uten at det var kommet klager på språkferdighetene hennes, eller at lederen hennes så at det var behov for mer språkopplæring. I tillegg har kvinnen jevnlige oppdrag som tolk for Utlendingsdirektoratet og andre offentlige instanser. Arbeidsgiverens argument om at ansattes språkferdigheter taper seg over tid fordi de bare snakker morsmålet hjemme, og norsk på jobb, er ikke nok til generelt å kreve fornyet språkopplæring og ny språktest. Arbeidsgiver må vurdere hvert forhold konkret.

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at Sykehjemsetaten har handlet i strid med diskrimineringsloven § 6 når de pålegger B å ta Bergenstesten på nytt.

• Saksnummer: 14/153
• Lovgrunnlag: Diskrimineringsloven § 6
• Dato for uttalelse: 14.05.2014

OMBUDETS UTTALELSE

Sakens bakgrunn

A kommune ved Sykehjemsetaten (heretter Sykehjemsetaten) har pålagt en ansatt som har jobbet hos dem i mange år, å ta Bergenstesten på nytt.

På bakgrunn av denne saken og andre henvendelser ombudet har mottatt, tok ombudets saksbehandler kontakt med A kommune for å kartlegge om det var noen overordnede retningslinjer i A kommune når det gjaldt kravet til Bergenstest. A kommune ved HR-avdelingen kunne bekrefte at det ikke finnes slike overordnede retningslinjer, det er opp til hver enkelt etat å kvalitetssikre sine tjenester og fastlegge språkkrav til den enkelte stilling.

Ombudet avga en uttalelse i lignende sak den 3. april 2014, hvor det ble slått fast at et absolutt krav om bestått Bergenstest som ikke er eldre enn tre år på søknadstidspunktet er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av språk. Ombudet understreket samtidig at det er saklig å legge vekt på språkkunnskaper ved ansettelser. Videre har ombudets representanter ved flere anledninger vært i dialog med Sykehjemsetaten, samt holdt foredrag om krav og rettigheter i forbindelse med hvilke krav som kan stilles ved nyansettelser og til ansatte. Det bør derfor være rimelig klart for etaten hvordan språkkunnskaper kan kartlegges og hvilke krav til språkferdigheter de kan stille, uten å handle i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av språk.

Partenes syn på saken

B:

B mener at Sykehjemsetaten diskriminerer minoritetsspråklige ansatte når de stiller krav om at de må ta Bergenstesten på nytt for å kunne jobbe i Sykehjemsetaten i A.

B tok Bergenstesten muntlig og skriftlig i desember 1999. Hun har over 700 timer språkopplæring fra F voksenopplæring, og språkprøve trinn 3 ved Universitetet i A august 2000 hvor hun fikk karakteren A.

Fra 2004 til 2009 jobbet hun som sykepleier og teamleder ved C hjemmetjenesten. Mars 2009 begynte som avdelingssykepleier hos Sykehjemsetaten. Hun har også påbegynt Masterstudie på G, men mangler først 7,5 poeng for å fullføre Bachelorgraden. På grunn av alvorlig sykdom og hektisk arbeidshverdag har hun foreløpig ikke klart å fullføre disse studiene. B anfører at hun også har tatt tolkutdanning ved Høyskolen i A og jobber i dag som tolk for domstoler, D og andre.

I midten av desember 2013 fikk hun telefon fra Folkeuniversitetet om at hun skal på norskkurs som forberedelse til Bergenstesten. Hennes leder visste ikke noe om det og hadde heller ikke meldt B på noe kurs, da hun ikke så behov for det.

Til tross for dette viser B til at hun ble innkalt av sin leder, som informerte henne om at hun var pålagt å ta norskkurset av direktør E ved Sykehjemsetaten. B mener at hun blir diskriminert, da hun skriver og snakker godt norsk og ikke har behov for dette kurset. 

A kommune ved Sykehjemsetaten:

Sykehjemsetaten har avgitt sin redegjørelse både i tidligere klagesak for ombudet og i denne saken. Sykehjemsetaten anfører at de har innført krav til dokumenterte norskkunnskaper, samtidig som det er iverksatt omfattende tilbud til de arbeidstakerne som har et lavere nivå i norsk enn hva arbeidsgiver har vurdert som akseptabelt.

Etaten mener at de opplever at mange av deres ansatte ikke snakker norsk utenom på arbeidsplassen, i arbeidstiden. Etaten opplever at språkkunnskapene taper seg over tid, som følge av manglende praktisering av norsk. I 2013 var norsksatsningen i etaten forbeholdt avdelingsledere og sykehjemsleger, norsknivået til denne gruppen skal ligge på nivå med Bergenstesten, tilsvarende norsk høyskolenivå.

Videre viser etaten til sin evaluering av prosjektet kompetanseheving i norsk. Rapporten viser noen av konklusjonene som kan være aktuelle for denne saken om blant annet oppfølging av deltakere før, under og etter kurs. Samt at deltakere i større grad tar ansvar for vedlikehold av sin norskkompetanse.

Etaten viser også til at Helsedirektoratet for tiden utarbeider en ny godkjenningsordning for helsepersonell utdannet utenfor EØS-området. Her fremkommer språkkrav som har som formål å

• sikre kommunikasjon og samarbeid i forhold til pasient, pårørende og helsepersonell.
• øke muligheten til å bestå fagtest og arbeidspraksis
• øke muligheten for å tilegne seg den nødvendige kunnskapen i kurs i nasjonale fag

Etaten anfører at språkkompetanse er en viktig forutsetning for at helsepersonell skal kunne utøve sitt yrke forsvarlig og samtidig best mulig ivareta pasientenes rettigheter og sikkerhet.

På oppdrag fra Sykehjemsetaten foretok Folkeuniversitetet i desember 2013 en kartlegging av leger og avdelingsledere som hadde utfordringer med norsk språket. Etter innspill fra institusjonssjefene ble blant annet B kartlagt og vurdert av Folkeuniversitetet. Folkeuniversitetet konkluderte med at B ville ha nytte av et norskkurs. Alle som deltok på kurset er meldt opp til Bergenstest i oktober 2014.

Sykehjemsetaten anfører at de ikke er kjent med at det foreligger noen klager på B i forhold til hennes norskkunnskaper.

Rettslig grunnlag

Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med diskrimineringsloven eller ikke, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 annet ledd nr.3.

Den 1. januar 2014 trådte det i kraft en ny lov, Diskrimineringsloven om etnisitet (Lov 21. juni 2013 nr.60), men den nye loven innebærer ikke noe endring av rettssituasjonen sett hen til den tidligere Diskrimineringsloven av 20. juni 2008 nr. 42. Da Sykehjemsetatens pålagte språkkurs og Bergenstesten holdes i 2014, vurderer ombudet klagen etter den nye loven.

Diskrimineringsloven forbyr forskjellsbehandling på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn, jf. § 6 første ledd.

Med direkte forskjellsbehandling menes en handling eller unnlatelse som har som formål eller virkning at en person eller et foretak blir behandlet dårligere enn andre i tilsvarende situasjon, og at dette skyldes etnisitet, religion eller livssyn. jf. diskrimineringsloven § 6 annet ledd.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som utgjør et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den som stilles dårligere, anses ikke som diskriminering, jf. diskrimineringsloven § 7. 

Dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering, skal det legges til grunn at diskriminering har funnet sted, hvis «den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted», jf. diskrimineringsloven § 24. 

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering har skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om Sykehjemsetatens pålegg om at B må ta norskkurs og Bergenstesten på nytt er i strid med forbudet mot diskriminering på grunn av språk.

Ombudet ser innledningsvis grunn til å påpeke at det er på det rene at kravet til gode norskkunnskaper er av stor betydning for å ivareta pasientenes sikkerhet. Dette har ombudet også understreket i sin tidligere uttalelse. Etaten viser i sin redegjørelse til at språkkravet blant annet er begrunnet i at de ansatte som snakker norsk kun på arbeidsplassen, vil tape språkkunnskapene over tid. Ombudet er derfor av den oppfatning at språkkravet i praksis gjelder for de ansatte som har et annet morsmål enn norsk. Dette virker også til å være utgangspunktet for utvelgelseskriteriene i forbindelse med at institusjonssjefene fikk i oppdrag å melde inn ansatte som burde ta norskkurs. Ombudet legger derfor til grunn at etatens språkkrav innebærer en forskjellsbehandling på grunn av språk.

Spørsmålet for ombudet er om forskjellsbehandlingen likevel er tillatt, dersom etatens språkkrav er nødvendig for å oppnå et saklig formål og utgjør et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for B, som har et annet morsmål enn norsk, jf. diskrimineringsloven § 7.

Forarbeidene til diskrimineringsloven slår fast at det i mange tilfeller vil være lovlig å stille krav til at arbeidstakere behersker norsk i varierende grad, avhengig av stillingens karakter. Det følger også av forvaltningspraksis, se ombudets uttalelse i sak 08/1222. Det er etaten som arbeidsgiver som må sannsynliggjøre at vilkårene for lovlig forskjellsbehandling på grunn av språk i denne saken er oppfylt.

Saklig formål?

Det første spørsmålet ombudet må ta stilling til, er om det er saklig å stille krav til at ansatte ved Sykehjemsetaten må ha gode norskkunnskaper, herunder om B og andre ansatte kan gis pålegg om å ta Bergenstesten på nytt.

Sykehjemsetaten har anført at gode norskkunnskaper og god kommunikasjon mellom pasient, pårørende og helsepersonell er av avgjørende betydning for pasientenes sikkerhet. Etaten viser til konkrete eksempler fra sine ansatte hvor pasienter og pårørende har hatt vanskeligheter med å forklare og bli forstått av helsepersonellet. Ombudet har forståelse for at personellet i helseinstitusjoner ofte må ta avgjørelser og valg om pasientenes helsemessige situasjon, og samtidig videreformidle informasjon til pårørende. I en slik stilling vil derfor gode kommunikasjonsevner, herunder språkkunnskaper være viktig.

Etter ombudets vurdering er hensynet til pasientenes sikkerhet og behovet for god kommunikasjon med pasienter og pårørende uten tvil et saklig formål.

Nødvendig?

Selv om krav til språkferdigheter oppfyller et saklig formål, vil ikke krav om ny språkkurs og ny Bergenstest, nødvendigvis anses som et lovlig krav dersom det saklige formålet kan oppnås med andre, mindre inngripende tiltak. Det skal ikke stilles strengere språkkrav enn det som er nødvendig for å oppnå forsvarlig utførelse av arbeidet.

Som nevnt overfor vil det være saklig å stille visse krav til norskkunnskaper hos helsepersonell for å sikre pasientenes rettigheter og sikkerhet. Bergenstesten, høyere nivå, er en offisiell norskprøve gjennomført av Studieforbundet Folkeuniversitetet. Det danner grunnlag for opptak til universiteter og høyskoler. I tillegg er den påkrevd for å dokumentere norskkunnskaper i mange bransjer, særlig i helsevesenet.

Arbeidsgivers skjønn danner utgangspunktet for hvilke krav som kan stilles til de ansatte og hvilke pålegg det kan gis om etterutdanning. Sykehjemsetaten er nærmest til å vurdere sine ansattes språklige ferdigheter. For at pålegget om at B må ta ny Bergenstest må anses som nødvendig for å oppfylle det saklige formålet, så må arbeidsgiver dokumentere at Bs språklige nivå er utilfredsstillende. I denne saken kan ikke ombudet se at Sykehjemsetaten har fremlagt slik dokumentasjon, snarere tvert om.

B har tatt flere hundre timer med språkkurs hos F voksenopplæring, hun har tatt både muntlig og skriftlig Bergenstest i 1999. Hun har også tatt språkkurs ved Universitetet i A med karakteren A. I tillegg ser ombudet at B har utdannelse som tolk og jobber med dette fremdeles. Videre har B lang arbeidserfaring fra både hjemmetjenesten i C og de siste fem år hos Sykehjemsetaten. I denne perioden har verken B nærmeste leder eller direktøren fått noen klager på B språkkunnskaper. På bakgrunn av dette kan ombudet, i likhet med B leder, ikke se at det er noe behov for å pålegge henne å ta ny språkkurs og Bergenstest.

Institusjonssjefene fikk i oppdrag å melde inn de ansatte som burde bli kartlagt for språkkunnskaper. Det fremgår imidlertid ikke av redegjørelsen om hva som var grunnlaget eller utvelgelseskriteriene som ble brukt, eller om det kun var de ansatte som hadde et annet morsmål enn norsk som ble meldt inn.

Ombudets vurdering er derfor at Sykehjemsetaten ikke har dokumentert at det er nødvendig at B tar ny Bergenstest i oktober 2014, for å sikre god kommunikasjon på arbeidsplassen. Sykehjemsetaten burde ha foretatt nærmere kartlegging av de ansattes språkkunnskaper, før det ble gitt et pålegg om nytt språkkurs.

Hvor inngripende er det overfor klager?

I denne saken har ombudet kommet til at det ikke er nødvendig å stille et absolutt krav om at B må ta ny Bergenstest for å ivareta det saklige formålet om å sikre god språkkompetanse og kommunikasjon. Dermed skal det ikke foretas en selvstendig drøftelse av uforholdsmessighetsvurderingen. I denne saken ser imidlertid ombudet likevel grunn til å understreke at det alltid vil oppleves som inngripende å måtte ta tester for å utføre en type arbeid som man selv opplever at man behersker godt.

Ombudet mener at Sykehjemsetaten kan ivareta hensynet om gode norskkunnskaper blant sine ansatte ved å foreta individuelle vurderinger av den enkeltes språkferdigheter, for deretter å stille krav til og eventuelt gi pålegg om språktester.  

Konklusjon

Likestillings- og diskrimineringsombudet konkluderer med at Sykehjemsetaten har handlet i strid med diskrimineringsloven § 6 når de pålegger B å ta Bergenstesten på nytt.

***

Likestillings- og diskrimineringsombudet ber om Sykehjemsetatens tilbakemelding, innen tre uker fra mottakelsen av dette brevet, på om de vil rette seg etter ombudets uttalelse.

Oslo, 13.05.2014

Sunniva Ørstavik

likestillings- og diskrimineringsombud