15/1015 kommune diskriminerte ikke leietaker med nedsatt funksjonsevne

A anførte at tildeling av krisehybel og to kommunale boliger var diskriminerende fordi kommunen ikke tok hensyn til at han ikke kan gå i trapper og at han må ha en bolig uten støv og sopp. Videre anførte A at kommunen ikke tok hensyn til at hans datter hadde en lungesykdom som krevde tilrettelagt bolig.

A anførte også at kommunens manglende forlengelse av leiekontrakten var en gjengjeldelse for at A klaget til ombudet. B kommune anførte at kommunale boliger er en midlertidig løsning og et knapphetsgode. B kommune opplyste at leiekontrakten med A ikke ble forlenget fordi han hadde unnlatt å betale husleie på 4 år.

Ombudet vurderte anførslene til A, men fant ikke holdepunkter for at tildelingen av krisehybel og kommunal bolig var diskriminerende. A hadde ikke opplyst kommunen om egne behov og behovene til datteren hans. Ombudet uttalte at det ikke kan stilles krav til at kommunale boliger skal være en optimal løsning fordi en kommunal bolig er et knapphetsgode og kun en midlertidig løsning på bosituasjonen. Det var heller ikke holdepunkter for at kommunen hadde utsatt A for en gjengjeldelse.

• Saksnummer: 15/1015
• Lovgrunnlag: diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 og § 9
• Dato for uttalelse: 2. juni 2016

Sakens bakgrunn

A er ufør på grunn av multippel sklerose (MS) og kronisk bronkitt.

I 2012 sto A uten bolig. NAV fattet vedtak om midlertidig botilbud på krisehybel i X. A klaget på krisehybelen i X. I vedtak av 9. juli 2013 vurderte Fylkesmannen botilbudet i X som forsvarlig som et midlertidig botilbud.

A søkte om å få tildelt en kommunal bolig fra B kommune. Søknaden ble innvilget. En leieavtale om leie av bolig i Z 22 på Y ble inngått den 21. februar 2013. Leieperioden var fra 20. mars 2013 til 20. februar 2016. Husleien var på 8000,- kroner, men ble etter klage fra A satt ned til 6000,- kroner.

A klaget på flere forhold ved boligen i Z til Fylkesmannen. I brev av 12. juli 2013 opplyste Fylkesmannen A om at Fylkesmannen ikke er klageinstans når det gjelder kommunale boliger. Han fikk tilbud om plass i omsorgsbolig på Y. Han takket nei til tilbudet.

I begynnelsen av august 2014, ble leiligheten i Z betydelig vannskadet etter en flom. A fikk da tilbud om flytting til Q 24. Leieavtalen ble inngått 18. august 2014. Da leieavtalen opphørte den 20. februar 2016, ble A informert om at han kunne søke om en kommunal bolig på nytt. A fikk også tilbud om bistand til å skaffe egen bolig.

Situasjonen per i dag er at A har blitt boende i Q og kommunen har begjært utkastelse.

Partenes syn på saken

A:

A hevder at B kommune har diskriminert han ved tildeling av kommunal bolig i Z 22 og bolig i Q 24 fordi det ikke er tatt hensyn til hans nedsatte funksjonsevne.

Ifølge A har B kommune hele tiden vært kjent med hans helsetilstand. Han har hatt MS siden 1999.

A har lagt ved en legeattest av 9. november 2012, som bekrefter at sykdommen hans har affisert føttene og ført til lammelser og nedsatt kraft. Ifølge legeattest er det ikke aktuelt for A å bo i høyden da han har problemer med å gå i trapper. Videre fremgår det av legeattesten at A på sikt vil få behov for en mer tilrettelagt bolig på grunn av MS-sykdommen.

A har vedlagt en legeerklæring av 31. desember 2015 der det blant annet fremgår at A har nedsatt lungekapasitet og bør bo i en bolig som er sanert for støv og sopp.

Videre har A vedlagt et vedtak fra NAV av 20. mai 2014 som innvilger A stønad til motorkjøretøy. Ifølge vedtaket anses det som en urimelig belastning for A å reise med kollektivtrafikk fordi han ikke kan gå langt og fordi han sliter med å gå i trapper, noe som vanskeliggjør ombordstigning i buss.

A anfører at alle boligene han har fått tildelt har vært diskriminerende. Han opplyser at han har klaget på botilbudet i Z og Q, men at kommunen ikke svarer på hans brev. A hevder også at han skal ha fått beskjed fra kommunen om at det var bare å flytte hvis han ikke var fornøyd.

A opplyser at hans datter har en hjerte- og lungesykdom. A har ikke kunnet ha samvær med datteren i lang tid på grunn av tilstanden på de kommunale boligene.

A viser til at han avslo tilbudet om omsorgsbolig på Y da han ville bli isolert der. A viser til at han har to barn som han ønsker samvær med.

A har flere ganger forsøkt å skaffe egen bolig, men mener at dette har blitt sabotert av kommunen.

Krisehybelen i X

A har ikke konkretisert hva det var ved botilbudet i X som var diskriminerende.

Boligen i Z 22

A viser til at kommunen satte inn møbler i Z som var fulle av mugg. Videre hadde boligen to punkterte vinduer, det manglet adekvat rømningsvei, og det var trapper ned til leiligheten som A ikke kunne bruke i dårlige perioder.

A engasjerte en advokat for å klage på botilbudet i Z, og for å be om en ny og tilrettelagt leilighet. I advokatens brev av 4. juli 2013 fremgår det at A sin helsetilstand forverres av boligsituasjonen. Det vises til en tilstandsrapport av 23. juli 2013 som bekrefter at boligen har flere mangler i forhold til kravene i byggteknisk forskrift av 2010. Manglene er blant annet utilfredsstillende rømningsvei, utilfredsstillende lydisolering og mangel på håndlister langs trappen ned til kjellerleiligheten. A tør ikke å ha samvær med sine barn i en leilighet som mangler rømningsvei. Videre viser han til at trappene ned til leiligheten skaper bevegelseshindringer. A har nedsatt balanse og bør bo i en leilighet på ett plan. A har perioder der han ikke klarer å gå, og han har falt i trappene flere ganger. I tillegg er det mye støy mellom etasjene. Dette fører til stress som forverrer MS-sykdommen.

Boligen i Q 24

A peker på at boligen i Q har vegg-til-vegg teppe i stuen og på soverommet, sopp på badet, løse veggplater, og boligen mangler maling og tapet. A opplyser at kommunen har pusset opp flere boliger for utleie (for eksempel Q 11 og 13), men unnlatt å utbedre boligen hans.

A viser til at han kjenner flere som har leid bolig av kommunen i opptil ti år i Q. A stiller spørsmål ved hvorfor ikke de har fått brev fra kommunen om opphør av leieavtalen. A mener at kommunens oppsigelse av leieavtalen for Q 24 er en gjengjeldelse for at han har klaget på kommunen.

B kommune:

B kommune avviser at de har utsatt A for diskriminering.

Kommunen presiserer at den i utgangspunktet ikke har noen plikt til å skaffe A bolig. Ifølge lov om kommunale helse- og omsorgstjenester § 3-7 og lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 15, skal kommunen medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Unntak gjelder for personer som står uten bolig og som kan ha rett på midlertidig husvære i henhold til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 27. Kommunens plikt begrenser seg altså til å unngå at kommunens innbyggere blir boende på gaten. I så fall er kommunen pliktig til å sørge for husvære, og da i form av en hospitsløsning. Kommunen prøver imidlertid i det lengste å unngå å plassere innbyggere på hospits.

Kommunen disponerer et mindre antall boliger/leier inn en del boliger fra private, som disponeres til vanskeligstilte. For å få tilgang til kommunale boliger forutsetter dette at man har en viss tilknytning til kommunen, samt at man er i en økonomisk vanskelig situasjon som gjør at man selv ikke kan skaffe egnet husvære. Alternativt gir kommunen bostøtte for leie hos private.

Kommunen har de senere år mottatt flere klager fra A, som i realiteten gjelder klager på manglende standard, for eksempel på møblene i de boligene han har blitt tildelt via kommunen. Ifølge kommunen motregner A sine krav mot husleien og har unnlatt å betale husleie for boligen i Z og for boligen i Q. A har bodd vederlagsfritt i kommunale boliger i nærmere 4 år. Den 12. mai 2015 ble A dømt av forliksrådet til å betale ubetalt husleie på over 100 000,- kroner til B kommune.

Kommunen viser til at A riktignok lider av MS, men er fullt ut oppegående, kjører bil, og har kun beskjedne bevegelsesproblemer. A er ikke rullestolbruker eller funksjonshemmet på en slik måte at han har behov for spesialtilpasset bolig. Ifølge kommunen er A fullt ut i stand til å leie bolig i det private marked. Både leiemarked og prisnivå er særdeles gunstig, og dersom A ønsker det, vil han ha alle muligheter til å få en bolig som er tilpasset hans ønsker og behov.

Krisehybelen i X

Kommunen fikk første gang kontakt med A i november 2012. Henvendelsen kom via NAV, som ba kommunen være behjelpelig med å skaffe bolig til A, som på dette tidspunkt stod uten bopel. I likhet med andre som manglet plass å bo, ble han tildelt en krisehybel. På dette tidspunkt var det ingen opplysninger om at A hadde noen form for fysiske begrensninger.

Boligen i Z 22

Etter at botiden på krisehybelen var utløpt, tilbød kommunen A en leieavtale for en bolig i Z 22 på Y. Leiligheten var en privat bolig som var utleid til kommunen, og som ble framleid videre fra kommunens side. A hadde visse innvendinger mot standarden på boligen, og kommunen aksepterte da å redusere leiebeløpet fra 8000 til 6000 kroner.

Etter å ha bodd i Z i nærmere et halvt år, satte A frem en rekke krav og påstander om at boligen var mangelfull og ulovlig til utleie. Kommunen foretok da inspeksjon av boligen og utbedret de mangler som var påpekt. Det ble satt inn brannslukningsapparat og montert et trinn under vinduet i stuen slik at A lettere kunne komme opp til vinduet ved rømningsbehov. Manglene ble utført av huseier etter initiativ fra kommunen. Kommunen opplyser at siden leiligheten i Z var i privat eie, var det ikke aktuelt å vurdere ombygging av leiligheten.

Til tross for at manglene ble utbedret, tilbød kommunen A en omsorgsbolig i brev av 23. august 2013. Bakgrunnen for dette var at man hadde mottatt en legeerklæring hvor det framgikk at han hadde fått påvist MS. Til tross for at A mente boligen i Z var ubrukelig, fortsatte han å bo der. Han nektet å ta imot tilbud om omsorgsbolig fordi det bodde utviklingshemmede i nabolaget.

I begynnelsen av august ble området utsatt for en omfattende flom. Leiligheten til A ble betydelig vannskadet, og måtte renoveres. A fikk tilbud om ny bolig i Q 24. A nektet imidlertid å flytte, og situasjonen endte med at kommunen måtte få hjelp fra politiet for å få ham flyttet fra leiligheten.

Boligen i Q 24

Q 24 er en del av en rekkebolig. Boligene i Q er bygget som omsorgsboliger og inneholder ingen bevegelseshindre i form av trapper m.m. Flere av disse boligene benyttes i dag til omsorgsbolig. Kommunen opplyser at A ikke har søkt om omsorgsbolig eller hjemmebaserte tjenester.

Leieavtalen i Q opphørte den 20. februar 2016. A har ikke flyttet ut og kommunen har sendt en begjæring om utkastelse til namsmannen.

Kommunen har flere ganger oppfordret A til å søke om kommunal bolig på nytt dersom han mener han fremdeles har behov for dette. A har søkt, men ikke vedlagt nødvendig dokumentasjon som er nødvendig for at kommunen skal vurdere søknaden. Han er flere ganger blitt gjort oppmerksom på dette, men har ikke sendt inn ny søknad.

Ombudets kompetanse

Ombudet håndhever lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven), jf. § 28. Ombudet kan gi uttalelse om et forhold er i strid med loven, jf. diskrimineringsombudsloven § 3 tredje ledd, jf. § 1 andre ledd nr. 3.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven

Forbud mot diskriminering Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven forbyr diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 første ledd. Forbudet gjelder diskriminering på grunn av faktisk, antatt, tidligere eller fremtidig nedsatt funksjonsevne. Forbudet gjelder også diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne hos en person som den som diskrimineres har tilknytning til, jf. § 5 første ledd andre punktum.

Med diskriminering menes direkte og indirekte forskjellsbehandling som ikke er lovlig etter unntaksbestemmelsen i § 6 eller bestemmelsen om positiv særbehandling i § 7.

Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som fører til at personer stilles dårligere enn andre, og at dette skjer på grunn av nedsatt funksjonsevne, jf. § 5 andre ledd tredje punktum.

Forskjellsbehandling er ikke i strid med diskrimineringsforbudet når den har et saklig formål, den er nødvendig for å oppnå formålet og det er et rimelig forhold mellom det man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere, jf. § 6.

Forbud mot gjengjeldelse

Det er forbudt å gjøre gjengjeld mot noen som har fremmet klage om brudd på denne lov, eller som har gitt uttrykk for at klage kan bli fremmet, jf. § 9 første ledd.

Bevisregler

Det skal legges til grunn at diskriminering har funnet sted hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har skjedd diskriminering og den ansvarlige ikke sannsynliggjør at diskriminering likevel ikke har funnet sted, jf. § 30.

En påstand om diskriminering er ikke nok til at ombudet kan konkludere med at det er ”grunn til å tro” at diskriminering er skjedd. Påstanden må støttes av andre opplysninger eller sakens omstendigheter for øvrig.

Ombudets vurdering

Ombudet skal ta stilling til om B kommune har handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven (dtl) § 5 ved tildeling av kommunal bolig til A.

Hvilken bestemmelse klagen vurderes under Dtl § 16 gir rett til individuell tilrettelegging av tjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 pålegger kommuner en plikt til å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte.

Tilretteleggingsplikten etter dtl § 16 gjelder for kommunale tjenester som er av varig karakter. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 gir ikke kommuner en plikt til å skaffe vanskeligstilte en varig bolig. Ombudet mener derfor at tilretteleggingsplikten i dtl § 16 ikke gjelder for tildeling av kommunal bolig.

Ombudet vurderer heller ikke klagen under dtl § 13 om plikten til universell utforming. Kommunale boliger er ikke rettet mot allmennheten, og kommunen har derfor ikke plikt til å sikre universell utforming av boligene.

Ombudet vurderer klagen under det generelle forbudet mot diskriminering. Det kan reise spørsmål om indirekte diskriminering hvis en kommune ved tildeling av kommunal bolig ikke tar hensyn til særskilte behov som følger av nedsatt funksjonsevne.

Hvorvidt klagemulighetene etter sektorlovgivningen er uttømt

Det er uklart for ombudet om klagemulighetene etter sektorlovgivningen er uttømt. A klaget over botilbudet i X til Fylkesmannen. Som nevnt over, stadfestet Fylkesmannen vedtaket til NAV.

A opplyser at han har klaget på botilbudet i Z og i Q til kommunen. A skal også ha klaget på botilbudet i Z til Fylkesmannen. Fylkesmannen informerte A om at det ikke er Fylkesmannen som er klageinstans over kommunale boliger. Etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, er det Fylkesmannen som er klageinstans over vedtak om midlertidig botilbud. Når det gjelder tildeling av kommunal bolig, er dette enkeltvedtak som skal kunne påklages til en klagenemnd i kommunen. B kommune opplyser at de har mottatt flere brev fra A som i realiteten har vært klager over standarden i boligene. Slik ombudet forstår saken, så har ikke kommunen vurdert brevene fra A som formelle klager over botilbudet.

I utgangspunktet kan ikke ombudet behandle en klage på kommunale helse- og omsorgstjenester uten at klagemulighetene er uttømt. Saken står imidlertid i en særstilling i og med at kommunen har unnlatt å behandle klagene fra A som klager på vedtak om tildeling av kommunal bolig. Ombudet behandler derfor klagen fra A selv om klagemulighetene i kommunen ikke er uttømt.

Hvilke deler av klagen ombudet tar stilling til

Ombudet forstår klagen slik at A klager på at det ikke ble tatt hensyn til hans nedsatte funksjonsevne ved tildeling av plass på krisehybel i X, og ved tildeling av kommunal bolig i Z og i Q. Ombudet tar ikke stilling til A sin klage knyttet til det midlertidige botilbudet på krisehybel i X, da A ikke har forklart hva det var ved botilbudet som han mener var diskriminerende. Det ville uansett vært mest aktuelt å henlegge denne delen av klagen på grunn av at forholdet ligger så langt tilbake i tid. Botilbudet ble også vurdert som forsvarlig av Fylkesmannen, og ombudet er ikke en klageinstans over vedtak fattet av Fylkesmannen.

Ombudet bemerker at ombudet kun tar stilling til de anførslene som reiser spørsmål om forskjellsbehandling på grunn av nedsatt funksjonsevne. Det ligger utenfor ombudets mandat å ta stilling til de anførslene som reiser spørsmål om den generelle forsvarligheten ved botilbudet i Z og i Q.

Videre forstår ombudet A sin klage slik at han ikke klager på tildelingen av omsorgsbolig på Y. Ombudet kan uansett ikke se at det er noen omstendigheter ved kommunens tildeling av omsorgsbolig som skulle tilsi at kommunen har brutt plikten til å tilrettelegge for A sitt tjenestebehov. Det følger av forarbeidene til dtl § 16 at kommunen har rett til å velge mellom ulike helse- og omsorgstjenester som dekker behovet. A har ikke anført noe utover at han ville bli isolert der og at beliggenheten ville vanskeliggjøre samværet med hans barn. Ombudet bemerker at det er opplyst at A har egen bil, og dermed mulighet til å hente og bringe barna sine på besøk.

Ble A stilt dårligere enn andre ved tildeling av kommunal bolig i Z 22?

Det første ombudet tar stilling til, er om A ble stilt dårligere ved tildeling av kommunal bolig i Z 22 den 21. februar 2013. Det skal foreligge en viss ulempe for at noe skal falle inn under begrepet «å bli stilt dårligere».

A har anført at B kommune har diskriminert han ved ikke å tilrettelegge for hans nedsatte funksjonsevne ved tildeling av kommunal bolig. A hadde behov for en bolig på ett plan, sanert for støv og sopp, og med lydisolering.

A opplyste ikke om sine sykdommer eller om hvilke konkrete behov han hadde som følge av disse, i sin søknad om kommunal bolig. Slik ombudet forstår hendelsesforløpet, ble kommunen først klar over A sine sykdommer etter at A hadde flyttet inn i Z 22.

Det følger av lovens forarbeider at personer med nedsatt funksjonsevne har et visst ansvar for å bidra til å unngå diskriminering ved å si fra på forhånd om sine behov for tilrettelegging, jf. Ot. Prp. nr. 44 (2007-2008) s. 108. At B kommune har tildelt A en kjellerleilighet som har en trapp ned til inngangen, er ikke diskriminerende når kommunen ikke hadde kjennskap til omfanget av A sin bevegelseshemning før tildeling av boligen.

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at A ikke ble stilt dårligere da han ble tildelt kommunal bolig i Z 22.

Ombudet bemerker at det ville vært urimelig å kreve at kommunen skulle foreta en omfattende ombygging av kjellerleiligheten, da en kommunal bolig ikke er ment som en permanent løsning og leiligheten uansett var i privat eie. A fikk også tilbud om en tilrettelagt bolig i en omsorgsbolig, noe han takket nei til.

Ble A stilt dårligere enn andre ved tildeling av kommunal bolig i Q 24?

Det neste ombudet tar stilling til, er om A ble stilt dårligere ved tildeling av en kommunal bolig i Q 24. Tildelingen skjedde 18. august 2014.

A viser til at han har nedsatt lungekapasitet, og at dette ble forverret av at boligen blant annet hadde vegg-til-vegg teppe og sopp på badet. Ombudet kan ikke se at A opplyste om sin nedsatte lungekapasitet før han fikk tilbud om bolig i Q. A har lagt ved en legeerklæring som anbefaler en bolig som er sanert for støv og sopp, men erklæringen er datert etter at han flyttet inn i Q.

Ombudet bemerker for øvrig at kommunen ikke har en lovbestemt plikt til å skaffe A en varig bolig. Kommunale boliger er et knapphetsgode og er ikke egnet for å gi et optimalt botilbud. Det kan derfor ikke være diskriminerende at A har fått tildelt en bolig som ikke tilfredsstiller hans behov fullt ut. Kommunen har også tilbudt han bistand til å skaffe egnet bolig på det private leiemarkedet.

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at A ikke ble stilt dårligere enn andre da han ble tildelt kommunal bolig i Q 24.

Har A blitt stilt dårligere ved tildeling av kommunal bolig i Z 22 og Q 24 på grunn av hans tilknytning til person med nedsatt funksjonsevne?

Forbudet mot diskriminering omfatter også diskriminering på grunn av tilknytning til en person med nedsatt funksjonsevne. Det kan innebære forskjellsbehandling hvis kommunen ved sine tildelinger av kommunal bolig, ikke har tatt hensyn til at A sin datter har en nedsatt funksjonsevne.

A har opplyst at hans datter har en hjerte- og lungesykdom. Ifølge A kan ikke datteren overnatte i en bolig som har vegg-til-vegg tepper, mugg eller sopp. A mener at tilstanden på de kommunale boligene har hindret ham i å gjennomføre samvær med sin datter.

Det er ikke lagt frem noe dokumentasjon på at A informerte kommunen om helsetilstanden til datteren. Uavhengig av dette, bemerker ombudet igjen at kommunen ikke har plikt til å skaffe en varig bolig, at kommunale boliger er et knapphetsgode, og at det ikke kan forventes at en kommunal bolig gir et optimalt botilbud.

På denne bakgrunn mener ombudet at det ikke er holdepunkter for at A har blitt stilt dårligere på grunn av at datteren hans har nedsatt funksjonsevne.

Har A blitt utsatt for gjengjeldelse?

A har også anført at kommunen har sagt opp leieavtalen med han fordi han har klaget til ombudet. Ombudet bemerker at leieavtalen opphørte den 20. februar 2016. Kommunen har ikke forlenget leieavtalen, da A ikke har søkt om kommunal bolig. Ombudet forstår det også slik at kommunen ikke ønsket å ta initiativ til å fornye leieavtalen, da A ikke har betalt husleie på fire år.

Ombudet mener at det ikke er noen holdepunkter i saken for at B kommune skal ha utsatt A for en gjengjeldelse i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9.

Konklusjon

1. B kommune har ikke handlet i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 ved tildeling av kommunal bolig til A.

2. B kommune har ikke handlet i strid med forbudet mot gjengjeldelse i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 9.